加快推進土地承包經營權流轉的難點和對策_調研報告
加快推進土地承包經營權流轉的難點和對策_調研報告
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土地承包經營權流轉是穩定和完善家庭承包經營制度的重要舉措，是推進農業產業化結構調整、發展農業規模經營、解決農業效益低下的必然選擇。近幾年來，如東縣各地在引導和推進土地承包經營權流轉方面進行了一些有益的嘗試，也取得了一定的成效，但總體來說，流轉規模不大，進展減緩，效益不高，與現階段農村生產力發展水平不相適應。如何正確理解和把握黨和國家的土地承包法律、政策，引導和保護農民土地承包經營權流轉的積極性，順應形勢，因地制宜，因勢利導，加快推進農村土地承包經營權流轉是當前農村經濟發展中亟需研究和解決的重要課題。
一、土地承包經營權流轉的現狀和特點從如東縣情況看，土地承包經營權流轉呈現以下特點：
1、土地承包經營權流轉程序呈減緩趨勢。據統計，至20xx年5月底止，全縣累計土地流轉面積為5.65萬畝，佔總承包面積4.6，僅比去年底增加0.92萬畝，上升0.8個百分點。50畝以上連片流轉50塊，4560畝，僅比去年增加6塊，增加面積為1742畝。
2、土地承包經營權流轉形式呈趨多樣性，但仍以互換、轉包、轉讓為主。其中轉包1.71萬畝，佔總流轉面積30.3，互換2.06萬畝，佔總流轉面積36.5，轉讓1.25萬畝，佔總流轉面積22.1，而租賃、入股等形式的流轉僅佔17.1。
3、土地承包經營權流轉呈明顯的區域性。不同地區土地流轉的規模、用途不同。鎮郊周圍村土地流轉快於內地村，勞動力轉移比重大的村土地流轉快於純農勞力較多的村，農業產業結構調整快的地區快於以稻麥種植業為主的地區。
4、土地承包經營權流轉收益的不均衡性。互換、轉包、轉讓絕大部分屬於無償流轉。而租賃、入股等流轉形式中，由於地區性、行業性和流轉用途的差異，流轉收益存在很大的不均衡性。租金標準高的多達1000元/畝，低的不足200元/畝，形成了利益分配的不合理、不規範。
5、土地承包經營權流轉的動因從以解決勞地矛盾為主開始轉向專案建設和產業結構調整，但部分仍處於自發自流狀態，流轉隨意性較大，從而帶來了流轉程式的不完善和流轉效益的低下，也給社會穩定造成了一定的隱患。
二、影響土地經營權流轉程序的主要因素
1、思想認識上的誤區制約著土地流轉。一些農村基層幹部片面理解中央的土地承包政策，將穩定農村土地承包關係與承包經營權流轉完全對立開來，認為延長土地承包期30年不變是土地承包經營權流轉的障礙，只有徹底打破家庭經營才能解決農村土地市場的建立，才能推進農業產業化和規模經營，因此在實際工作中形成兩種傾向，一是無所作為，放任自流，把土地流轉中所必須遵循的農戶自願原則完全看成農民的自主自發行為，疏於管理和服務，對土地流轉情況胸中無數，底數不清，又對土地流轉中出現的新問題研究不夠，引導農村勞動力轉移的辦法不多，缺乏必要的推動措施，從而使土地承包經營權流轉處於無序狀態。二是行政包辦代替，違背農民意願，無償或低價強行推動流轉，熱衷圈地搞政績，侵犯農民的土地承包經營權。
2、中介服務滯後，市場運作機制尚未形成，限制著土地承包經營權流轉。雖然各鎮建立了土地流轉服務中心，但大部分有名無實，只在農經部門掛掛牌子，由農經站抓抓數字統計，真正按照市場經濟運作要求，充當流轉服務媒介、履行服務職能，發揮中介效能的還不多。流轉資訊暢通、釋出功能齊全、中介服務完善、管理規範嚴密的土地流轉市場運作機制尚未完全形成。
3、農民的小農經濟意識阻礙著土地經營權流轉。絕大多數農民還是把承包地作為自己主要的生產資料和最終的生活保障。儘管目前農產品供求矛盾日益突出，農業效益比較低下，農民的種田積極性有所下降，有部分勞力已開始轉向農外產業並獲得一定的收入，但由於勞動力轉移的流轉性和收益的不確定性，農戶寧願粗耕粗放，賠本經營，也寸土必爭，不願放棄土地承包經營權，對土地流轉存有戒心，把土地看成了“保命田”、“退路田”。農民濃厚的戀土情結、保守思想在一定程度上阻礙了土地經營權流轉的程序。
三、加快推進土地承包經營權流轉的對策措施
土地經營權流轉快慢和規模大小，在一定程度上也反映出一個地區農業生產力發展水平和發展趨勢。正確分析形勢，堅持因地制宜，合理引導推動，有助於加快土地流轉程序。
1、加深政策理解，認清土地流轉的必然趨勢，引導、保護農民參與土地流轉的積極性。
實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是黨在農村政策的基石。農戶承包地經營權流轉必須在長期穩定家庭承包經營制度的前提下進行。但穩定土地承包關係與鼓勵農戶在承包期內承包經營權流轉並不矛盾。健全土地流轉機制，實現土地資源的有效利用是以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的完善和發展，它不僅不會動搖雙層經營體制，反而會有助於這一制度的長期穩定。一方面，要切實防止不顧條件、違背農民意願、包辦代替、強制命令、侵害農民利益的現象和行為；另一方面，也要因地制宜，因勢利導，循序漸進，堅持政策疏導，轉變農民觀念，提高農民素質，千方百計調動和激發農民主動積極參與土地流轉的積極性和熱情。對二、三產業比較發達，大量農村勞動力轉移到農外產業，有穩定的勞動崗位和收入來源，農戶已缺乏種田積極性的地區，要積極引導土地流轉，實行規模經營，提高土地集約化經營程度。凡有利於農業結構調整、有利於提高土地產出率和勞動生產率、有利於農村經濟發展和農民增收的土地流轉形式都應提倡和鼓勵。對目前暫不具備條件、不適宜大規模流轉的地區，要盡力為農戶間自願、合理流轉創造條件，提供方便，加強指導。
2、切實轉換職能，改變工作作風，發揮村級組織的管理協調作用。農戶是市場經營主體，承包土地是否流轉，以何種形式和什麼樣的補償形式流轉，最終由農戶自己決定。但這不等於村級組織在土地承包經營權流轉中無所作為。村級組織對土地流轉的引導和管理負有重要的責任，發揮著不可替代的'作用，既不能強制推行，統包統攬，又不能放任自流，聽之任之。從目前情況看，村級組織的具體作用表現為：一是提供資訊。及時掌握本地區農民的流轉要求和思想動態，提供流轉專案，為流轉雙方牽線搭橋。二是服務協調。對土地流轉中的個案問題及時進行協調疏導，化解矛盾，消除不安定因素。對土地流轉後農業就業及選擇新的增長渠道提供資訊，因勢利導，不斷增強抗禦市場風險的能力。在實行規模流轉時，對個別農戶可採取以流轉促流轉的辦法。三是監測管理。對土地流轉過程及流轉后土地利用情況、經營效益進行嚴密監測，發現問題及時採取相應對策，確保農民利益不受損失。
3、強化服務，最佳化環境。農戶土地承包經營權流轉是生產力發展的必然趨勢，但農戶作為市場經濟主體，缺乏市場對土地供需情況及發展趨勢的瞭解，缺乏應付市場不確定風險的能力和手段，必須依託於有關中介服務機構。因此，要努力形成自下而上、網路狀、多功能、緊密型的中介服務體系。建立以農經部門為依託，農林、土管、城管、綜治等相關職能部門參加的土地流轉中介服務機構，實行緊密型組合、市場性運作、科學化管理，為土地流轉創造更為廣闊的服務空間。土地流轉中介服務機構的職能可包括：制訂土地流轉規劃，建立土地流轉資訊系統，收集釋出土地供需資訊；規範土地流轉程式，統一辦理土地流轉合同（協議）；組織開展集體土地流轉收益評估，研究制訂併發布土地流轉的指導性價格，協調各方利益；進行專案推介等。
4、總結經驗，典型引導。不斷髮現、總結、推廣土地流轉的成功典型經驗，利用各種方式，讓更多的農民瞭解土地流轉的成功典型及其效果。加強對土地流轉工作的調查研究，積累經驗，積極引導，穩步推進。充分發揮種田大戶、投資開發者和流轉收益戶的示範引導作用，促進土地規模化經營，透過召開土地流轉研討會、現場會等形式，加大工作推進力度。在不斷總結、推廣經驗的基礎上，把農民群眾的創造和實踐上升到理性認識，用典型引導、專案牽動，促進承包土地合理、規範、有序流轉。