我國農產品貿易應實行適度保護策略論文
我國農產品貿易應實行適度保護策略論文
由於農業的特殊性，長期以來農產品貿易一直遊離於世界貿易組織的規則以外。自烏拉圭回合啟動以來，農產品貿易才被納入談判的議程之中。農業貿易談判在“多哈回合”談判中最為引人注目。根據多哈宣言，新一輪農業談判的目標是要大幅度削減乃至消除各種形式的出口補貼，大幅度擴大農產品市場準入，以建立一個市場導向的、公平的世界貿易體系。然而，無論對發達成員還是對發展中成員，農業問題都是特殊而敏感的。尤其在大多數發展中國家，農業佔國民經濟的比重雖大，但農業勞動生產率低，這使它們在國際市場競爭中處於不利地位；而以歐盟和美國為代表的發達成員不僅擁有先進的農業技術，還為本國農民提供大量補貼，因此，在國際市場競爭中佔有優勢。
一、我國農產品面臨的貿易環境
(一)高關稅仍是當前世界農產品的主要保護手段。烏拉圭回合將農產品全面納入自由化談判之列，大幅度削減農產品關稅也是多方關注的議題。但據WTO綜合資料庫顯示，2001年所有成員的農產品配額內平均關稅達62％，配額外關稅達123％。而且，仍存在大量非從價關稅、關稅高峰、關稅升級現象。如，美國的非從價關稅佔43.8％，歐盟的佔43.6％，日本的佔15％，加拿大佔28％。大量非從價關稅的存在隱藏了實際保護水平，未能實現wro關稅透明化目的。根據Gernat、Lairt和Turrini2002年研究顯示，關稅高峰農產品中，關稅超過30％的農產品，美國有20％，歐盟有25％，日本則達30％。歐盟的加工食品(不包括初加工階段)佔所有關稅高峰的30％，稅率從12％到100％不等。美國實行關稅高峰的產品包括橘子汁(31％)、花生油(132％)以及某些菸草產品(350％)。日本的加工食品佔關稅高峰產品的40％，包括罐裝的肉和肉製品、醃製水果和蔬菜、果汁、咖啡及菸草等。
(二)各國仍繼續運用各種支援農業的條款扶持其農產品出口。價格的不穩定性是農產品市場的一個普遍特徵，也是所有wro成員關注的一個政治性、社會性問題。世界各國政府都進行干預，避免國內市場受變幻莫測的世界農產品價格的影響，保障農民的收入水平及國內生產的存續。在市場不穩定及價格持續低迷時，美國透過貸款扶持計劃和差價支付，歐盟則透過共同農業政策的不同計劃，經合組織成員國透過多項國內支援計劃來保障農民的收入水平和農業生產的存續。據經合組織(OECD)統計，OECD國家農民收入中的40％來自政府的補貼，其中日本、挪威、韓國和瑞士達66％。OECD國家目前每年對農業的補貼總額達3 600億美元，其中90％集中在歐盟、日本和美國。高額補貼使發達成員的農產品得以在國際市場上佔有價格優勢。而我國在人世承諾中提出不使用扭曲貿易的補貼。
(三)發達國家採用新興的貿易壁壘保護其國內市場。烏拉圭回合談判以來，國際農產品競爭已從過去單純的關稅、非關稅措施，轉向以技術性壁壘為主的限制政策和措施。目前，技術性貿易壁壘已成為發達國家農業保護的最主要、最有效的手段。據調查，我國有90％的農業及食品出口企業遭受國外技術性壁壘的影響，每年造成的損失達90億美元。技術性壁壘佔各種貿易壁壘的比重已上升到80％左右，發達國家在蔬菜、水果、畜產品、水產品等勞動力密集產品的進口上設定的品質、標準等技術壁壘、環境壁壘不斷加強，特殊保護措施和反傾銷訴訟的運用也日益增加，使我國具有潛在比較優勢的農產品出口勢頭受阻，農業結構調整受到很大限制。2011年，美國對我國出口農產品因技術壁壘扣留的達816起，佔其總數的43％；日本達476起，佔其總數的43％。總體而言，我國出口農產品受到較為嚴重的技術性貿易壁壘的制約。2005年以來，我國出口農產品被通報或扣留數量不斷增長。就領域而言，主要集中於加工食品和飲料、農業、畜牧業、漁業、林業等傳統農產品領域。被通報和扣留的原因，按照批次由大到小排序依次為：不符合衛生要求、限量超標、未經註冊批准、包裝與標籤問題、缺少證書、有毒有害物。目前，發達國家實施的農產品技術壁壘又有新的變化，增加了食品反恐壁壘措施、身份認證壁壘措施、智慧財產權壁壘措施等新的名目。從發展變化趨勢看，技術壁壘對我國農業造成的'長期影響很快就會超過大宗農產品進口的壓力，成為我國農業發展面臨的主要問題。
(四)隨著農產品協議的實施，我國的貿易保護措施不斷削弱。《WTO關於新一輪農業談判市場準入問題的研究報告》認為發展中國家需要一定水平的關稅保護。該報告提出：儘管所有WTO成員都對市場的不穩定性及其對農民的影響表示關注，但整體而言發展中國家處理這些問題的手段和能力尚不充分。另一方面，鑑於農業對發展中國家經濟的絕對重要性，包括大量農業人口的生存安全問題，價格的波動對發展中國家的影響更大。對中國來說，根據人世承諾我國2011年以前處於過渡期，2005年，我國農產品關稅水平降至15.4％，而全球農產品關稅平均水平為62％，我國成為世界上關稅最低的國家之一；取消各種非關稅壁壘，對大宗農產品的關稅配額大大放寬，最少達國內產量的5％，大豆及菜籽油產品已在2006年取消配額。雖然烏拉圭回合農業協議對延遲關稅化做了例外規定，但該例外條款的時限性很強，規定農業協議生效時滿足特定條件的產品可推遲關稅化。中國作為農業協議生效後加入世貿組織的成員，已失去利用此例外條款的權利。因此，目前中國的農產品傳統保護性措施相當薄弱。
(五)我國設定新的貿易壁壘的技術水平有限。科技水平的差異導致技術貿易壁壘的強化，由於發展中國家科技發展水平遠遠落後於發達國家，技術法規、技術標準的水平與發達國家相比存在很大差距。發展中國家目前的農產品技術標準水平普遍低於發達國家的水平，因此難於構成貿易保護的壁壘。雖然我國對農產品制定有國家標準和行業標準，但我國農產品在制定標準時偏重國內市場。由於對IS09000國際質量管理系列標準和IS014000國際環境系列標準論證缺乏瞭解和研究，對引用或參照採用國際標準考慮不多，現有的國家標準與國際標準有相當大的差距，其中很多產品的環保、檢測技術標準更是空白，在我國制定的《標準化法》中，農業標準化工作沒有納入其調整範圍之內，對農業標準化的管理沒有相應的法律基礎作為依據。因此，我國的標準難於構成技術壁壘。
二、我國農產品貿易的適度保護策略
在全球經濟一體化及貿易自由化的潮流中，我國的農業是比較薄弱的環節。由於農產品易受自然條件的影響市場價格變動頻繁，因此，各國政府都對農業進行程度不同的保護。對我國這樣一個農業人口占大多數的發展中國家，消除貧困、促進就業、減輕城市的人口壓力始終是政府的頭等大事。因此，我們要在全球化的程序中對農業實施可行的適度貿易保護策略。
(一)繼續利用農產品配額管理手段。作為農產品關稅化的產物，關稅配額制度延續了烏拉圭回合前的農產品保護格局。農產品的關稅配額也作為我國農產品保護的重要手段。在關稅化過程中，雖然關稅配額能使少數農產品增加市場準人機會，但由於實施期內一般不增加關稅配額量，且配額主要分配給傳統的貿易伙伴，關稅配額制度中的關稅高峰超過了30％，因此，配額制度仍然是發展中國家目前保護農產品的可行選擇。從我國對11種重要農產品的配額管理來看，配額內稅率不足10％，配額外最惠國稅率平均50％，普通稅率平均達128％。因此，配額以外的農產品成本過高几乎難於進口，關稅配額在很大程度上保護了我國農民的利益。
(二)運用特別保障條款。在農業協定中規定，當進口農產品的數量急劇增加影響到國內生產時，就可以動用特別保障條款，即當某種農產品進口突然增加，或價格劇跌到一定限度時，允許進口國對該產品徵收一定的附加稅。特殊保障機制有兩種形式，一為對付數量急增的“數量觸發”，另一為對付價格劇跌的“價格觸發”。進口數量觸發指當農產品某年度的進口數量超過前3年進口量的平均水平(即觸發水平，是依據該進口國的進口量佔消費量的比例而確定的)，則該進口國可動用此特殊保障條款，但稅額最高只能達到約束稅率的1／3，且加徵期以當年為限。價格觸發指當進口產品價格下降且低於1986～1988年進口參考價格平均水平的10％時，可動用特殊保障條款。
(三)採用綠箱措施。農業協議規定：政府執行某項農業計劃時，其費用由納稅人負擔而不是從消費者轉移而來，沒有或僅有最微小的貿易扭曲作用，對生產的影響很小的支援措施，以及不具有給生產者提供價格支援作用的補貼措施，均被認為是“綠箱”措施，屬於該類措施的補貼被認為是綠色補貼，可免除削減義務。我國可以使用的綠箱措施包括：由公共基金或財政開支所提供的一般性農業生產服務；為保障糧食安全而支付的儲存費用；糧食援助補貼；一般性農業收入保障補貼；自然災害救濟補貼；地區發展補貼。
(四)將技術壁壘納入“多哈回合”農產品的談判議程中。從目前的WTO《貿易技術壁壘協議》規則來看，各國可以制定不同的標準，具有高度的靈活性。在非關稅壁壘中，技術貿易壁壘目前仍被WTO認為是合法的手段。在WTO的《貿易技術壁壘協議》規則中，指出該協議對國家之間有關嗜好、收入、地理和其他因素上存在的合理．差別給予了考慮，對成員方在國家技術法規的制定、批准與實施方面給予了高度的靈活性