行政訴訟受案範圍反思與重構的研究論文
行政訴訟受案範圍反思與重構的研究論文
行政訴訟受案範圍，又稱行政主管，是指人民法院受理一定範圍行政爭議案件的許可權，即確定人民法院與其他國家機關之間在解決行政案件上的分工。行政訴訟受案範圍制度是行政訴訟法最為重要的內容之一，也是行政訴訟區別於民事訴訟、刑事訴訟的一大特色制度。
一、對現行行政訴訟法受案範圍的認識
根據我國憲法規定，人民法院是國家審判機關，理論上行政案件的審判權應由人民法院行使、但由於行政職權的廣泛和普遍，行政糾紛案件數量繁多且數量龐大，不可能也不必要全部交由法院審理:同時行政訴訟涉及國家行政權與司法權兩者的關係，而行政行為的公益性、專業勝和緊急性的性質決定它不可能無限制的接受司法審查。為了防止司法權對行政權的過度干預，因此行政訴訟受案範圍的確定有利於國家權力架構和運作機制的平衡，也使得行政相對人明確可提起行政訴訟的爭議範圍，便於當事人進行訴訟，有效地運用行政訴訟這一手段來維護自己的合法權益。
我國《行政訴訟法》將關於受案範圍內容的規定集中於第2條、第11條和第12條，在行政訴訟受案範圍的立法方式上採取的是混合概括和明確列舉的綜合方式。其中第2條使用概括的方法規定了將行政訴訟法受案範圍的基本框架界定為“行政具體行為”，即“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”，也可以看作是具有指導意義的原則性規定。而第11條的第1款以肯定列舉式方法規定出可提起行政訴訟的具體行政行為的明確界限，並在第2款中概括性的規定了除上列舉之外可以提起行政訴訟的其他案件範圍。第12條則以否定的方式排除列舉了不可以提起行政訴訟的事項的範圍。
透過對法條的分析可以看出，行政訴訟法對將受案範圍的物件緊緊限制在具體行政行為中，而對抽象行政行為等其他行政行為則不能提起行政訴訟。並且，也不是所有的具體行政行為都會受到司法審查，而是隻限於對行政相對人的人身權和財產權提供司法救濟。
二、行政訴訟受案範圍修改的迫切性
所謂具體行政行為，是指行政機關行使行政權力，對特定公民、法人和其他組織作出的有關其權利義務的單方行為。只可以具體行政行為作為訴訟物件的規定將大量侵犯相對人合法權益的其他行政行為都排除在可提起行政訴訟的範圍之外。雖然有《行政訴訟法》第11條第2款，即“除前款規定外，人民法院、法規規定可以提起訴訟的.其他行政案件”作為兜底性條款對第1款的列舉的做了補充，但其對“其他行政案件”的表述過於籠統，卻導致受案範圍本身存在廣泛的灰色地帶，成為司法實踐中的自區。
行政機關作為我國行使權利最為廣泛的國家機關，每年要做出數以萬計的行政的行政行為，然而行政案件的受案數卻與所做出的行政行為及其不成比例。2012年全國各級法院共審結一審行政案件13. 6萬件，同比上升5. 1，是行政訴訟法實施22年來受案數最多的一年。但是，即使是這樣，其與民事案件的受案數也完全不能相比:2012年全國各級法院共審結的一身民事案件(含智慧財產權案件)達662. 5萬件，是行政案件受案數的48. 7倍。形成如此誇張對比的一個重要原因在於行政訴訟受案範圍門檻的過於狹窄，即使行政相對人願意提起訴訟、行政主體願意作為被告，法院也無法受理，從而導致許多行政法庭門前“門可羅雀”，不得不同時從事其他型別案件的審理。
抽象行政行為被排除在受案範圍之外的弊端隨著社會經濟的發展和不斷增加的糾紛型別而日益突出起來。理論上看，抽象行政行為是不針對特定人和事物而制定的具有普遍約束力的行為規則，不會對行政相對人產生直接的作用和影響。但實際上許多抽象行政行為與具體行政行為之間除了針對事項、人群的多寡和產生時間存在先後之分以外，實質上並沒有不同之處，在此基礎上，違法的抽象行政行為一經做出，往往會給行政相對人帶來更大的侵害。同時，由於抽象行政行為的不可訴性，許多行政機關將本屬於具體行政行為的事項以抽象行政行為的方式做出，成為逃避司法審查、擴大行政權力的方法。從司法實踐來看，法院無審查抽象行為職權，便無從審查行政案件。行政機關所做出的具體行政行為有很大一部分根源於抽象行政行為的規定，如果不審查抽象行政行為的合法性，則對於具體行政行為的合法性審查也無從判斷。
除此以外，我國行政訴訟受案範圍所保護的相對人的權益範圍僅限定於相對人的人身權和財產權也是不合理的，相對人所享有的合法權益又豈僅僅只有人身權和財產權兩項?侷促的規定使得相對人的其他合法權益如教育權、選舉權、勞動權、休息權、相鄰權等無法得到有效地法律保障與救濟。
三、如何對行政訴訟受案範圍進行擴大與重構?
行政訴訟受案範圍以“具體行政行為”標準的出現是與我國行政訴訟法的初級階段相一致的，反映出了特定歷史時期對行政訴訟受案範圍的認識，也反映了我國當初司法審查和救濟能力的有限性。然而，隨著理論與實踐的不斷髮展，這一標準體現出了明顯的滯後性和單一性，己經無法滿足公民對在行政領域內合法權益的保護和救濟的要求。對行政訴訟受案範圍擴大與重構的問題己經不容拖延。
(一)改變我國行政訴訟法上對受案範圍的立法方式，應當採取概括肯定加列舉否定的立法模式，即對可訴行為予以概括式的規定，而對不可訴行為予以明確的列舉式規定。同時，立足於我國當今的發展現狀，隨著行政方式與手段愈加地豐富，因此也應該將行政裁決、行政確認等數量較為龐大的行政行為和行政合同等新型的執法方式透過概括式的立法模式納入到司法救濟的範圍內。這樣，既可以明確行政訴訟的目的，以保證沒有被列舉出的行政行為不會因為立法技術和立法者的主觀因素等原因而被排除在受案範圍之外，又可以最大限度的實現對相對人合法權益的保護與救濟。
(二)將界定起訴權的界限由“具體行政行為”變更為“行政爭議”，完善《行政訴訟法》用詞的準確性，取消對非法抽象行政行為不能直接進行司法審查的限制，並且將不作為行為、事實行為等囊括進來。然而在抽象行政行為中，行政法規和規章是被憲法和有關組織法所確認具有法源性質的行政立法，因此對於這兩類抽象行政行為的審查監督應當按照《立法法》的規定交由全國人大常務委員會進行。所以對於範圍廣泛和數量龐大的抽象行政行為的納入只是有限的納入，只能將規章以下的直接影響相對人的規範性檔案納入受案範圍。這樣一來，對於非行政立法的抽象行政行為在保持現行的國家權力機關和行政機關內部監督體制的基礎上，還可以接受司法審查，使我國國家機關間的相互制約、監督的機制更加完善。
(三)由於科學發展觀“全面協調可持續”的要求，現有的保護範圍框架己經不敷使用，對於合法權益的保護應不僅僅限於人身權和財產權，應繼而擴大到教育權、選舉權、勞動權、休息權、相鄰權等其他合法權益“有權利必有救濟”是法律權利的核心要素。公民在行政領域內所享有和可能被侵害的合法權益絕不只有人產權和財產權兩項，如此一來，將行政司法救濟限制於這兩項權利之內未免不符合法治的基本原則。雖然目前法院在審理案件中，己經對人身權和財產權做出了擴張性解釋，將勞動權、受教育權等納入了司法保護的權益範圍之內，但由於在立法上並無明確的規定，使得更多的合法權益仍舊無法得到有效地救濟。因此在對受案範圍進行修改時，應當明確只要侵害行政相對人的合法權益的行為，都應當被列入到行政訴訟的範圍去。
總體來說，雖然行政訴訟受案範圍的擴大己是大勢所趨，但是也不能無所顧忌的無限擴大。行政權與司法權畢竟分屬兩個不同的國家權力，一方面，將所有的行政爭議統統納入司法救濟範圍會大大加重法院的工作負擔，造成案件審理效率過低，並不利於對相對人權益的維護:另一方面，一部分行政行為帶有典型的主權特色(例如國防、外交等政治行為)，法院審理有可能造成國家機密的洩露。再加上許多行政行為所具有的專業性和及時性，將這些案件交由司法審查往往並沒有行政內部進行處理來的快捷和便利。