財政公平視角下的基礎教育服務均等化分析論文
財政公平視角下的基礎教育服務均等化分析論文
摘要：本文從透視基礎教育服務均等化的概念著手，以國際視野比較分析了有關國家的基礎教育服務均等化措施。進而在對我國基礎教育服務均等化進行現實考察的基礎上，立足於財政公平目標，提出了實現我國基礎教育服務均等化的基本思路。
關鍵詞：均等化；基本公共服務；基礎教育；財政公平
一、問題的提出
基本公共服務均等化，本不是一個新鮮的概念。作為政府部門的一個重要政策定位，它在世界範圍內廣為施行。各國政府致力於推進基本公共服務的均等化，既有著長久的歷史程序，也有著深刻的理論背景。
一些先進的社會發展理論都表明，一個社會的基本公共服務的最低供應原則，是政府應讓每個公民都確信，無論他住在國家的什麼地方，他都會得到某些基本公共服務的最低水平保證，如安全、健康、福利和教育。基本公共服務均等化也被視為實現社會公平的重要手段。社會公平作為政府經濟目標之一，主要包括三方面的內容：公共服務均等化、社會保證和社會保險。在這裡，公共服務均等化涵蓋了兩個不同的方面，即基本公共服務均等化和差異性公共服務均等化。其中基本公共服務，包括瞭如公共安全、基礎教育等對社會公眾的生存和發展具有基礎作用，滿足的是公眾基本的社會公共需要的服務。
然而，在我國基本公共服務均等化表述的形成甚至將其寫入“十一五”規劃，確是近一兩年才有的事情。
導致如此結果的主要原因，可以歸因於我國特殊的歷史程序。在傳統體制下，我國對城市和農村兩個系統，分別施行了兩套不同的經濟社會體制，由此形成了頗具特色的所謂二元經濟社會格局。在這樣的一種格局下，基本公共服務資源的配置分別以城市和農村各不相同。城市居民享受的基本公共服務多，農村居民享受的基本公共服務少，甚至享受不到基本公共服務。因而，在那時以至很長的一個歷史時期，我們幾乎沒有基本公共服務均等化的理念，而常常提及的則是所謂“區別對待”。
最突出的例子，發生在基礎教育領域，作為一項最為基本的公共服務，基礎教育服務理應由作為公共管理者的政府部門無差別的提供給所有的居民。但是，二元的經濟社會體制帶給中國基礎教育服務的一個深刻印記是：城市居民的基礎教育，由政府承擔，實行財政撥款。農村居民的基礎教育，則由農民自辦，實行經費自籌。公共資源配置上的不均等，自然使得兩個系統的基礎教育服務差距越拉越大。
科學發展觀的形成和落實以及社會主義和諧社會的構建，一再地把基本公共服務均等化問題提至我們面前。在所有的基本公共服務中，又以基礎教育服務最為牽動人心。因而，圍繞基礎教育服務均等化而引發的種種議論，也就成為當前中國經濟社會生活中的一個熱點、焦點和難點。
在本文中，筆者力圖闡明的基本觀點是；基本公共服務的均等化，可以以基礎教育服務為重點，並從基礎教育服務均等化做起。基礎教育服務均等化的實現，有賴於財政收支安排的政策理念以及相關制度的調整。具體而言，在有關基礎教育服務的財政收支安排上，應當立足於財政公平，從以往對城市和農村實行“區別對待”適時切換到“國民待遇”的路線上來。
本文所使用的基礎教育服務均等化概念，系由基本公共服務均等化引申而來。筆者據此給出的定義是：公共財政活動提供的基礎教育服務的效益，起碼在政策層面上，應致力於無差別地、一視同仁地落在每個社會成員身上。當然，同基本公共服務均等化的概念一致，一定社會條件下人們可以享受到的最低水平的基礎教育服務，並不排斥地區間服務質量、數量和效果的差異。
二、國際視野下的基礎教育服務均等化
本文選擇3個在基礎教育服務均等化上具有特色的國家——美國、法國和韓國，作為比較分析的樣板。其基本的考慮是：其一，作為一個典型的`地方分權國家，美國的教育體制帶著濃厚的分權特徵；與之相反，法國則是中央集權教育體制的代表。分權制和集權制下的基礎教育服務均等化措施自然各具特色，對它們的比較分析顯然有利於我們總結和借鑑經驗。其二，同我國的情形相仿，韓國是從戰後恢復起來的亞洲國家，它在經濟發展、社會文化和歷史條件等方面與我國有很多類似之處。相對於傳統的發達國家而言，它的基礎教育均等化措施在可操作性上可能更具參考價值。
（一）美國
定位於教育財政的公平，美國政府採取了以下一些旨在推進基礎教育服務均等化的措施：
1.城市和農村實行一體化的教育財政管理體制，這是美國基礎教育服務最突出的特徵。學區作為為教育工作而劃分的特別專區，實行獨立管理，沒有城鄉差別之分。其設定，在城市大體與市、在農村大體與鄉鎮的大小相當。
2.美國農村基礎教育服務的財政投入，由聯邦、州和學區三級共同承擔，其中州和地方是主要提供者。州一級政府支援基礎教育服務的主要財政來源是個人所得稅和消費稅，財產稅則是地方政府支援基礎教育服務的主要來源。正是有了來自特定稅種的稅收收入的支撐，基礎教育的發展才有了相應的財力保障。
3.在聯邦、州和學區之間建立了規範有序的轉移支付制度來減少學區間教育財政的不均等。聯邦政府轉移支付規模較小，其轉移支付的專案一般與國家某項特殊利益結合在一起；州政府轉移支付規模較大，作用顯著。
4.州政府對學區實行多種基礎教育財政轉移支付的模式。主要包括：水平補助模式、基數補助模式、保證稅基補助模式以及基數補助與保證稅基補助結合模式等。這樣的好處在於州政府可以根據自身情況選擇適合本州的轉移支付模式，從而更有助於實現州內的基礎教育服務均等化。
（二）法國
同美國有所不同，法國政府採取的基礎教育服務均等化措施，更側重於解決區域之間、家庭之間和個人之間的教育不均衡：
1.與較為集中的教育體制和財政體制相適應，法國在基礎教育服務上的財政投入，實行了集中模式。中央政府承擔的基礎教育服務財政支出，佔到90％以上，其餘部分由市鎮政府分擔。
2.建立了有效的區域性財政轉移支付制度，用以幫助處境不利的地區，特別是邊遠農村地區達到一定的基礎教育服務提供水平。比如，在農村地區廣泛推行適當集中的辦學政策；對城市的處境不利地區廣泛建立優先教育區等等。
3.為處境不利的社會群體和家境貧困兒童制定了一系列的特別財政政策，以保證每個學生都能享受到最低水平的基礎教育服務。這些政策主要有國家助學金制度，開學補貼制度、上學交通補貼制度、午餐補貼制度等等。在一些地區，議會還會撥專款資助生活條件差的學生。
（三）韓國
韓國政府所採取的基礎教育服務均等化措施，有幾個顯著的特點：
1.優先發展基礎教育服務。其財政投入基本由中央政府負責，地方出少量資金。這種選擇顯然是明智的。我們知道，根據薩卡羅普洛斯對教育收益率的測算，在發展中國家，初等教育的高社會收益率(27％)與高等教育較低的收益率(14％)形成強烈的反差，也就是說，基礎教育比高等教育更能對一國的經濟增長做出貢獻。
2.優先發展偏遠地區的基礎教育服務。韓國實施基礎教育服務的地區順序為：先偏遠地區，後中心地區：先農村，後城市。為此，政府還專門制定了《偏僻、島嶼地區教育振興法》。具體的財政措施包括；對偏遠和不利地區實行等撥專款補助的“教育優先區制度”；對低收入家庭的學生提供足夠學習的獎學金；對貧困家庭直接發放“教育代用券”等等。韓國的這種做法，旨在保證偏遠地區弱勢群體的孩子們都能得到基礎教育服務，從而維持較高的總體入學率。”
3.對不同地區採取不同的基礎教育財政政策。公共財政優先保證地方教育的發展，但轉移支付主要針對農村基礎教育服務，當然也補助一部分小城鎮。而大城市的教育經費，地方政府負責很大一部分。農村的基礎教育服務在韓國一直處於優先地位，得到了各種政策上的傾斜和優惠。
（四）幾點啟示
上述3個國家的基礎教育服務均等化措施的比較和分析，可以給我們如下啟示：
1.基礎教育服務在各級政府之間的事權和財權的劃分，必須有明確的界定。
綜觀3個國家的基礎教育，基本採用的是“委託基層地方政府辦學，多級政府分擔經費”的辦學體制。儘管法國和韓國實行的是中央集權型的教育財政體制，並有能力承擔絕大部分的基礎教育支出，但他們仍將基礎教育的辦學責任委託給縣市地方政府。多級政府分擔經費，既是為了保證基礎教育的資金需要，也是為了促進各級政府支援教育。試想如果省級政府不參與分擔，那麼就等於將他們排除在基礎教育管理之外，沒有權利就沒有義務，他們就不會因此將基礎教育列為本級的公共事務，也就可能因此放棄政府職能之所在。
2.履行基礎教育服務職能的政府級次不能放置太低，否則無法解決“外溢效應”。
對基礎教育一般做法有兩種，一種是實行學區制管理的美國模式；另一種是將所有的學校都歸於某一級次的政府直接管理，而不論其坐落在城市或者鄉村，法國和韓國就屬於這種模式。這兩種模式的共同特點，都是繞過了社群——即末級基層政府（相當於我國的鄉鎮），而由相當於縣級的地方政府辦學。這樣有助於避免因末級基層政府缺乏財力保障而使基礎教育不能充分發展的現象。
3.實現基礎教育服務均等化，政府間財政的轉移支付是最為重要的手段。財政轉移支付制度的作用在於，中央和省級政府自上而下的轉移支付可以給予下級政府更多的財政支援，從而保證全國範圍內基礎教育的均衡發展。
轉移支付一方面可以提高中央和省級政府對基礎教育服務的財政供給水平，同時也可以強化中央政府對全國基礎教育服務的宏觀調控能力，並可以以此消除或縮小地區之間的失衡或不均等。
4.實施城市和農村一體化甚至農村優先於城市的教育財政管理體制。
任何一個國家，即使是經濟發達的國家，城鄉之間的發展也不可能是平衡的。但是檢索國外基礎教育的文獻，我們很難找到農村基礎教育的概念。其重要的原因在於，政府在教育體制的設計上沒有城鄉之分，在教育財政的分配上注重彌補橫向的缺口。相比之下，我國長期以來的基本公共服務主要為城鎮居民量身打造，對農村的社會公共需要則考慮太少，這幾乎成為一種“定製”。而且，我們從一開始就把基礎教育分為農村和城市教育，並規定鄉鎮、城區政府辦學，事實上形成了城鄉兩種教育體制，即“一縣兩制”。同時，在財政分配上又過多地向城市傾斜，使城鄉基礎教育差距人為地越拉越大。