構築適合中國國情的公共財政支出框架論文
構築適合中國國情的公共財政支出框架論文
公共支出範圍是由財政的內涵決定的外延邊界問題，公共財政就是滿足社會公共需要的社會資源配置活動。以“公共財政”為導向，以“有所為有所不為”為原則來進行財政職能的調整，已在財經界達成共識。在這種大原則下，應當收縮財政的生產建設支出，逐步退出一般競爭性領域，主要提供公共產品和公共服務，並促進公平分配、維護宏觀經濟和社會的穩定。
1 界定我國公共財政支出範圍的基本原則
（1）彌補市場失效原則。公共財政是指為市場提供公共服務的政府分配行為或經濟行為，它的邏輯起點是假設完全競爭的市場是資源配置的最有效方式，其理論意義在於明確提出了劃分政府計劃與市場各自的活動領域，從理論上闡明瞭計劃與市場相輔相成的關係。因此，只要是市場機制能夠正常發揮作用的領域，政府就不應介入。但是，市場缺陷的存在需要政府在提供公共產品、公平收入分配和保持宏觀經濟穩定等方面發揮作用。因此，公共財政的活動領域應嚴格限制在市場失效的範圍內，即根據市場失效原則確定政府的事權範圍。
（2）比較效率原則。公共支出的市場失效原則表明公共財政的活動範圍應侷限於市場失效的範圍之內。但是“市場有效”與“市場失效”的界限十分模糊。拿準公共產品來說，準公共產品是介於純粹公共產品與私人產品之間的廣闊地帶。準公共產品供給方式的選擇受一個國家的歷史、政治、文化和生產力發展水平的影響不同。這就存在一個比較效率問題。比較效率原則是指，當準公共產品既可以由市場提供也可以由政府提供時，應該比較二者的效率，採取效率高的供給方式。因此，應該以此來界定公共支出範圍，以保證社會資源在整個公共部門和私人部門之間配置的高效率。
（3）制度約束原則。不同國家的公共支出範圍受各自不同的政治經濟制度的制約。我國以公有制為主體的所有制結構在一定程度上影響著公共支出的範圍。如財政應退出對經營性領域的'國有企業的虧損補貼，逐步退出一般競爭性領域，這是財政公共支出範圍的必然調整。但是，由於市場調節本身的長期性，政府也有必要進行部分風險產業的投資，加快產業升級和經濟技術進步的步伐。這就要求公共財政支出範圍的調整要在基本原則的大方向下，按照實際情況適時地、階段性地進行調整。
（4）相對發展原則。市場失效與政府職能的具體內容是歷史的而非絕對的。隨著技術的突破、管理體制與市場條件的變化，公共產品、準公共產品和私人產品之間的界限會發生漂移。公共支出的範圍不是靜態不變的，而是不斷髮展變化的。因此，隨著經濟的發展，公共支出的目標將逐步由提供社會基礎設施轉向提供教育、衛生和社會保障等方面。
按照上述原則，目前我國公共財政支出的範圍主要可以界定為兩大類：一是彌補市場缺陷的支出，如滿足社會對國防安全、社會秩序、行政管理、外交事務等方面的需要，滿足社會對社會公益事業如社會基礎性文化、教育、科技、衛生事業、社會保障等的需要；二是矯正市場偏差的支出，如調節總量平衡和結構最佳化的支出，調節地區之間、產業之間和個人之間的利益關係，宏觀效率與公平兼顧的支出等。
2 公共財政支出總量的提高
財政支出總量的多少在一定程度上是由財政的支出職能來決定的。我國在經濟體制改革以前實行“統收統支”制度，財政支出佔GDP比重是比較高的。隨著經濟體制改革的進行，我國的生產效率得到了很大提高，國民經濟實現了快速增長，財政支出佔GDP比重從1978年以來下降了近20個百分點，平均每年降低一個百分點。雖然1997年後比重略有回升，但總體發展趨勢顯然違背了公共支出增長的“瓦格納法則”，而且與西方發達國家財政支出規模的發展趨向相反。從世界範圍來看，隨著經濟的發展和人均GDP的增長，各經濟發達國家的財政支出無論在絕對規模上還是在相對比率上都呈現出不斷膨脹的趨勢。 從靜態的角度來看，我國20世紀90年代的財政支出比率平均在12%左右，與其他國家相比，我國目前的財政支出比率比經濟發達國家低20~30個百分點，比其他發展中國家的普通水平也低10~20個百分點；從實際需要來說，我國的經濟發展處於改革攻堅和經濟轉軌時期，過小的財政支出總量必然限制財政職能的有效發揮，財政支出規模的下降與經濟發展的支出增長極不相稱。
從動態的角度來看，自1980年特別是1990年以來，財政支出佔GDP比重幾乎每年下降一個百分點，這種趨勢極不合理。從1986~1998年10餘年間，我國人均GDP的年均名義增長率在18%左右，這種高速的增長必然要求財政支出增長率的提高與之相適應。可實際情況是我國的財政支出比率卻年年下降，同時財政支出的增長速度慢於GDP 的增長速度。因此，隨著中國公共財政框架的建立，財政支出佔GDP的比重應該進一步提高，以滿足社會主義市場經濟發展的需要。
3 公共財政支出結構的最佳化
從以上的分析可以看出，我國目前的財政支出結構存在不合理的現象。調整最佳化財政支出結構，不僅是加強財政宏觀調控和支援可持續經濟發展的需要，同時也是保持政治、社會穩定的需要。在財政支出結構中，經濟建設支出、科教文衛支出和行政管理支出在財政總支出中所佔的比重都是很高的，一直比較平穩地保持在80%左右的水平。因此，對這三類支出的分析在一定程度上可以把握整個國家財政支出結構的變化趨勢。自改革開放以來，我國經濟建設支出急劇下降，由1978年的64.1%降到了1999年的38.4%，而科教文衛支出和行政管理支出分別增加了1.1倍和2.3倍。這在一定程度上反映了財政職能的變化，即財政從過度介入的經濟建設性事務中逐步退出，進而轉向提供更高比例的社會服務性和維持性的公共產品和公共服務。因此，應該在公共財政支出總量增長的基礎上，按照社會公共需要的先後順序合理界定財政支出範圍，進一步最佳化公共財政支出的結構。
3.1 從橫向的公共財政支出結構
（1）繼續保持和適度提高經濟建設支出在財政總支出中的比重。隨著生產力的發展和政府幹預經濟程度的加深，許多發達國家的經濟投資比重出現了日益擴大態勢，這既反映了市場經濟發展規律的基本要求，也是各國財政發展的大趨勢。目前在我國資本市場發育水平不高，市場化籌資能力有限的情況下，能源、交通和農業等基礎設施建設投資的不足，必然促進“瓶頸”制約和結構失調的加劇。國有經濟在宏觀總量中始終佔有主導地位，政府負有更多的調控經濟的職責，由此決定了我國在向市場經濟轉軌過程中財政應該承擔更多的支出責任。從目前和今後相當長的一段時期看，政府還要對基礎設施建設、經濟結構調整與最佳化、促進地區間經濟的穩定發展和推動現代化程序等戰略性任務負責。因此，財政對經濟建設支出的比重不但不能降低，還應根據政府財力適當的有所提高，充分發揮財政政策在經濟發展和結構調整中的重要作用，從而保證國民經濟的可持續健康發展。
（2）採取綜合治理措施，控制行政管理支出。從我國的實際情況來看，政府機構日漸龐大，財政供養人口太多，財政負擔沉重。因此，在今後的經濟體制轉軌過程中必須推進行政改革，合理控制行政管理支出，提高行政效率。壓縮行政管理支出，關鍵在於精簡機構，裁減冗員，並在此基礎上科學核定人員的編制和各項行政開支的標準。一方面大幅度降低國家行政管理支出的數額，另一方面在不斷提高行政人員待遇的同時，保證行政機構有必要的財力提供高質量的公共產品和公共服務。
（3）進一步提高教育與科學研究支出的比重，調整支出結構最佳化。科技是第一生產力，教育是生產力發展的源泉和動力。20世紀80年代以來，國家財政對教育和科技的投入大幅度提高，科教文衛支出佔財政總支出的
比重在逐年上升，從我國目前財政收支佔GDP比重偏小和科教事業的長遠發展看，對其投入應在現有的基礎上繼續增加，並注意按照公共財政理論的要求調整其內部結構。對於基礎教育、基礎科研、高新技術、計劃生育和公共防疫等具有明顯公共性的服務，財政要確保其基本經費的投入；對於高等教育、職業教育、廣播電視等高層次教育和圖書館等準公共性服務，則由財政經費和使用者收費兩種方式按照效率原則共同解決；對於純粹的私人服務和經營性單位，如應用科研、中介服務等機構則應逐步將其推向市場，使其成為自負盈虧的市場經濟實體。
（4）繼續加大財政對農業的支援力度。根據WTO農業協議，將不同的國內支援措施分為兩類：一類是不引起貿易扭曲的“綠箱”政策，一類是引起貿易扭曲的“黃箱”政策。目前我國財政支農中的各項支出基本上屬於“綠箱”政策範圍，但與WTO農業協議相比，總體的支出範圍和力度還不夠。因此，今後財政支農政策的主要任務是，按照WTO規則的要求，針對中國農業發展後勁嚴重不足的現實矛盾，著力強化政府的財政對農業的支援和保護。
3.2 縱向的公共財政支出結構
透過對財政支出的進一步研究表明，地方政府的財政支出在整個國家財政支出中佔有十分重要的地位。從調整和規範財政職能的意義上講，地方財政支出對財政支出總量、結構以及職能的調整都有很大影響。因此，從地方財政支出的調整入手最佳化財政支出結構，是調整財政職能、推進公共財政改革的根本性途徑。
根據我國當前的財政支出結構最佳化的趨勢來看，目前應在逐步增加社會性支出的同時遏制維持性支出的膨脹。即地方政府不斷地調整支出結構，為轄區內的居民提供多樣化的公共產品和公共服務，尤其是地方交通、公共安全等社會性支出；同時就維持性支出而言，地方政府應該為行政管理支出的膨脹負更多的責任，因此壓縮行政管理支出應該以地方政府為改革的重點物件，從基層上、源頭上遏止不合理支出的擴大。