我國海洋環境公益訴訟規則的差異化配置論文
我國海洋環境公益訴訟規則的差異化配置論文
海洋環境侵權造成海洋生態及環境日益惡化，災難深重。修訂後的《民事訴訟法》明確規定以公益訴訟救濟因海洋環境侵權造成的公益損害，但鑑於“海洋環境公益”因其內容不同而型別各異，對公益訴訟制度規則設計要求不同。本文以海洋環境公益型別化為視角，對我國海洋環境公益訴訟適用規則的差異化配置進行探究，以期裨益於我國海洋環境公益訴訟制度的完善。
一、海洋環境公益訴訟適用範圍釐定
(一)海洋環境侵權的特徵
海洋環境侵權是指因產業活動或其他人為原因，導致海洋環境汙染或者破壞，從而造成他人財產、人身以及環境權益或者公共財產損害的行為。受各方面因素影響，海洋環境侵權有迥異於一般環境侵權的特徵。
首先，海洋環境侵權行為主體系以營利為目的的商主體。造成海洋環境損害的原因包括油汙汙染、陸源汙染、海岸工程建設專案汙染、海洋工程建設專案汙染、傾汙汙染、船舶汙染等。所有這些行為的主要實施者都是商人，包括商事組織和商自然人，作為民事主體的自然人在環境汙染方面的行動力相對較弱，影響亦不廣泛，甚至可以忽略不計。主體的營利性和職業性不僅造成其侵害行為具有很強的專業性和技術性，也使侵害方式更具有隱蔽性，導致訴訟中的取證困難。其次，海洋環境侵權損害後果更為嚴重和複雜。海洋環境侵權的發生與工業社會人類對海洋不當利用密切相關，科技進步催生並擴大了事故風險。由於海洋汙染自身的流動性、擴散性和潛伏性，人類對海洋開發和利用一旦失控，其損害後果往往跨越地區和代際，威脅著當代和後世子孫的生存環境。
最後， 海洋環境侵權物件兼具國家利益、社會公共利益和私人利益。在海洋環境侵權中，除造成海洋生態及環境損害，還會對相當地區不特定多數人的相關權益在一定時間內造成直接或者間接損害， 前者屬於社會公共利益的範疇，後者雖然人數眾多，但本質上仍為個體相關的私人利益。此外，我國《憲法》、《物權法》、《海域使用管理法》均規定海域屬於國家所有，由國務院代表國家行使海域所有權。因此，一旦對海洋生態及環境造成破壞，不僅會導致國家財產損失，還可能侵害國家利益。
(二)海洋環境公益訴訟的型別界定
公益訴訟通常是指特定國家機關、社會組織和公民，根據法律的規定，對違反法律、法規，侵犯國家社會利益、社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，透過法院審理，追究違法者法律責任的活動。由此可見，要界定公益訴訟的範圍，首先應弄清楚公益的概念，對海洋環境公益的理解和把握是釐清海洋環境公益訴訟範疇的前提。
社會生活本源上是由私人領域、國家領域以及介於私人和國家之間的“公共領域”所構成，不同領域內的主體享有不同的利益。在國家領域，海域是一種國有財產， 國家基於《憲法》、《物權法》、《海域使用管理法》等規定對海域享有所有權。作為社會主義公有制國家，海域在我國屬於公有之物，是在國家主權之下抽象的資源，而非具體特定的物， 因海洋環境汙染會造成對國家利益的侵害，所以應將其納入海洋環境公益訴訟的範疇。
在社會公共生活領域還存在不特定的多數人基於私人權利的聚合而形成的共同利益，即社會公共利益。海洋與大氣、土壤、森林一樣，除卻經濟價值，作為人類賴以生存的環境，具有公共物品的屬性，海洋環境侵權會對特定區域內不特定多數人的環境權造成損害，因此與海洋環境及生態相關的利益，即表現為社會公共利益，也應屬公益訴訟的範疇。
此外，在海洋資源具體利用上，個人可在法律允許的範圍內將海洋資源作為生產資料和勞動物件用以滿足私人人身和財產上的利益，而海洋環境汙染通常也伴隨著私益損害。這類私益損害通常涉及人數眾多，原告除了提起私益的損害賠償外，還有包括停止侵權、恢復原狀等有助於公益的訴求， 不僅對債權人自身利益進行救濟，也救濟了與債權人處於同樣處境的不特定之案外人，因此有上升為公益訴訟的可能。學者稱此類訴訟為“非純粹的民事公益訴訟”。這類訴訟通常需藉助於私益損害提起，訴訟目的上雖有維護海洋環境公益的成分，但訴訟根本目的不完全是為了公益，屬於非純粹的海洋環境公益訴訟。綜上， 我國海洋環境公益訴訟應有三種類型， 即涉及國家環境利益的海洋環境公益訴訟、涉及社會公共利益的海洋環境公益訴訟、非純粹的海洋環境公益訴訟，各類海洋環境公益訴訟救濟物件不盡相同，在具體制度安排上也應有各自的特點。
二、涉及國家利益的海洋環境公益訴訟
(一)國家利益辨析
從概念上分析，“國家利益” 一詞有兩層含義：一是國際政治範疇中的國家利益，指的是一個民族國家的利益， 與之相對的概念是集團利益、國際利益或世界利益;二是指國內政治意義上的國家利益，指的是政府利益或政府代表的全國性利益。筆者所探討的國家利益是指後者，是與整個國家秩序有關的利益，是國家整體上的利益。國家是為了維護社會公共利益而產生並存在的，其本身無特殊的利益，公共利益即是其利益。嚴格意義上的國家利益應等同於公共利益，但國家是由國家機器組成、由政府作為代表的，作為凌駕於社會之上的政府又具有自己獨立的利益，這種獨立的利益往往以國家利益的名義出現，因而與社會公共利益是分離的。我國海域歸國家所有， 國家依照憲法和民法對海域享有所有權，在社會主義公有制下表現為“全民所有”。按照民法理論的內在邏輯，“全民所有”只是一個經濟或社會意義上的概念，不能成為特定個體權利上的法律概念。作為社會主義國家，這種“全民所有”的國家利益具有廣泛的普遍性和代表性，應屬公益的範疇，對國家享有的海洋權益的侵犯，應由公益訴訟制度加以救濟。
(二) 原告資格———對我國 《海洋環境保護法》第90條第2款評析
我國《海洋環境保護法》第90條第2款規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”， 認可了海洋環保行政機關在國家作為主體所享有的海洋利益受損時(如清汙費用、生態治理費用以及國家水產資源的損失等)， 代表國家提起海洋環境公益訴訟的主體資格。
我國海域屬於國家所有，環保行政主管部門以及其他分管部門是國家和社會環境事務的管理者和監督者，有資格代表國家維護海洋環境利益。當海洋生態及環境受到破壞，損害國家利益時，具有海洋環境監督管理職能的海洋環保行政機關， 也有義務採取措施保護國家海洋資源，救濟受損的國家利益。此外，在救濟國家海洋利益過程中，海洋環保行政機關由於工作職責與環境事務密切相關，資源豐富，蒐集證據能力較強，在承擔國家海洋環境公益訴訟職責上有著其他主體無法比擬的優勢。由海洋環保行政機關提起公益訴訟，既可以更好地發揮環保行政機關對環境質量的監管職能，表明國家和政府對環保公益訴訟的態度，還可以最大程度上避免“濫訴”的出現，將環保公益訴訟的效率和公正相統一。相比之下，無論是個人還是環保組織，由於其所代表的利益都各有偏向，並不適合代表國家提起與國家利益相關的海洋環境公益訴訟。
(三)訴訟程式上的特別規則
⒈舉證責任。如前所述，海洋環境公益的損害大多發生在商主體的營業過程中，案件涉及專業性、技術性較強，侵害方式也較為隱蔽，使得海洋環境公益訴訟的原被告雙方處於一個相對不平等的地位，需採用因果關係推定等方式，減輕原告舉證責任，加重被告證明責任。但在涉及國家利益的海洋環境公益訴訟中，鑑於原告是行使海洋環境監督管理權的國家機關，可以利用公權力進行調查取證， 甚至對原告施以行政處罰，如果採納與環境私益訴訟或者其他環境公益訴訟的舉證責任規則，會造成雙方地位的失衡及公權力的濫用。所以，涉及國家利益的海洋環境公益訴訟，應採用傳統的“誰主張，誰舉證”的規則，以平衡各方利益。
⒉處分原則的特殊性。與其他自然資源一樣，國家對海域的所有權中兼具私法權能和公法權能。具體而言，包含三層結構：第一層結構是私法權能。在這一層面上，它與物權法上的所有權無異。第二層結構是公法權能。其主要包括國家對於自然資源的立法權、管理權和收益分配權。第三層結構是憲法義務。國家應當為全體人民的利益行使其私法權能和公法權能。基於此，以海洋環境公益訴訟的方式維護國家利益既是其作為海域所有人的權利，也應是國家作為自然資源所有者所承擔的憲法義務。因此，原告在對實體權利和訴訟權利的處分上，應不同於一般私益訴訟。具體而言，在此類海洋環境公益訴訟中，原告對實體權利的處分不應僅依意思自治原則，更應以公法上對海洋的管理保護等義務為依據。對於訴訟程式的啟動與退出，不能完全交由原告自主決定，必要時法院可強化職權主義模式。
三、涉及社會公共利益的海洋環境公益訴訟
(一)社會公共利益的內涵
海洋環境公益訴訟的目的之一是對社會公共利益的救濟，但何為社會公共利益，理論和實踐中未能統一。然而，在公益訴訟制度中所論證的公共利益，必須是明確的、客觀的和可以描述的，否則便無法進行法的適用， 以致訴訟中權力的濫用， 可能給社會公共領域帶來另一種傷害。因此， 需要對社會公共利益內涵做出合理的界定。基於羅爾斯《正義論》中對公共利益的論述，社會公共利益應具有兩個特點， 即公共性和不可分性。所謂公共性是指社會公共利益的主體是不特定的多數人，數量上難以精確量化，也無需量化，利益主體不能是封閉在某個小圈子中的，而是開放的。因此，區別於由特定多數人享有的集體利益，也區別於全民所有制下由全體國民共同享有的利益，以上兩者受益人數雖多，但利益主體特定，不符合公共性的特徵。社會公共利益的不可分性是指公共利益享有主體雖為不特定的多數人，但其本質是整體上的利益，為多數人共同所有，而非個人利益的簡單疊加。作為公共物品，每個人都可以享有和行使並且對其有不同的評價和感受，但也無法改變其無法分割的事實。基於社會公共利益的內涵，海洋環境公益訴訟中所維護的社會公共利益應指海洋生態及環境利益， 鑑於海洋環境汙染的長期性和潛伏性，這類生態及環境利益的主體不侷限於當代人，還應涉及後世子孫。因此，維護海洋生態及環境公共利益的訴求應有預期性，不僅針對過去還應指向未來。
(二)原告資格—對我國《環境保護法》第58條評析
我國現行法律只賦予環保組織對侵犯海洋生態及環境的行為提起海洋環境公益訴訟的資格。《民事訴訟法》第55條規定：對汙染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。即將實施的《環境保護法》第58條對“有關組織”做了具體界定，基本認可環保組織針對環境汙染、生態破壞等損害社會公共利益的行為提起環境公益訴訟的資格。
環保組織作為海洋環境公益訴訟的當事人有其他主體無法比擬的優勢，多數建立環境公益訴訟的國家中環保組織都是最普遍的原告。與普通公民相比，環保組織以維護環境公益為目標而設立，具有組織性和專業性，可以彌補公民在資金和知識上的欠缺。此外，由於環保組織自身的非營利性，在維護海洋環境公益時並無自身特定的利益追求， 可以作為海洋環境公益的代表，實現維護環境公益的目標，而普通公民的利益太過分散複雜，在海洋生態及環境代表性方面有所欠缺。與國家機關相比，作為具有獨立性的非政府組織更具中立性， 與汙染者並無利益上的牽連，透過提起海洋環境公益訴訟的方式，還可監督和彌補政府在海洋環境公益維護方面的不足。
鑑於海洋生態及環境涉及社會公益，而我國環保組織的能力和素質良莠不齊，需要對環保組織的公信力加以審查，以防訴權濫用傷害社會公共利益。曾有學者提出：我國可以借鑑歐洲國家的一些經驗，採取國家認可的方式，由國家認可少數經過註冊，成立已經有一定年限，有一定社會影響，有一定人員和資源的環保團體具有公益訴訟權，在環保團體發展更為完善後，再將起訴權放寬。新修訂的《環境保護法》也正是用這種方式，審查環保組織獲得原告資格的正當性及合法性，雖略為機械，但不失為一種良策。
(三)訴訟程式上的特別規則
⒈舉證責任。我國《民事訴訟法》及《環境保護法》僅規定環保組織作為公共利益代表提起海洋環境公益訴訟的權利，但在舉證責任分配上並未做出明確規定。總體而言，海洋環境汙染及生態破壞系商行為所引發的消極後果，被告經濟實力強大，掌握著大量專業性、技術性較強的證據，原被告地位懸殊，原告舉證比較困難。同時，由於海洋環境汙染的後果受各種偶然性、時間性影響較大，需建立一套合理的舉證責任規則，以實現維護海洋環境社會公益的目的。
一方面， 如果證據為國家相關機關所掌握，相關機關可參照《民事訴訟法》第15條所規定的支援起訴原則，予以必要的協助，促進維護海洋生態及環境公益目標實現。另一方面，由於環保組織舉證能力相對加害方較弱、距離證據較遠、收集證據手段匱乏等因素，可參照《侵權責任法》第65條、第66條針對環境私益侵權的標準，由被告承擔因果關係證明、不承擔或者減輕責任等事由的證明責任。當然，這並不意味著原告不需承擔任何證明責任，原告仍需對被告實施了侵害海洋生態環境行為及該行為造成了海洋生態環境損害事實承擔證明責任。
⒉處分原則的限制。處分原則是我國民訴法的一項基本原則， 指當事人有權在法律規定的範圍內處分自己的民事權利和訴訟權利。民事訴訟法的主要功能之一是實現民事實體法的立法宗旨， 民事訴訟法中的處分原則是民法中當事人意思自治原則的體現和延伸。但此類海洋環境公益訴訟的客體涉及海洋生態環境等社會公共利益，甚至是子孫後代的生存利益，並非為民事實體法中原告可隨意處分的“私益”，與普通私益訴訟不同，應對原告處分權加以積極限制，不能像私益訴訟一樣，任由原告隨意處分，以防止海洋環境公益由於原告不適當行為而無法得到維護。具體而言， 在海洋生態及環境公益訴訟中，在不違背司法中立的情況下，法院應適當強化職權主義模式， 對涉及海洋環境公益等重大事項，即便當事人並未主張，法院也應依法查明，最終判決並不侷限於當事人訴訟請求的範圍。當事人的處分權同時受到一定限制，原則上並不適用自認制度，原告在訴訟請求放棄和對方訴訟請求的承認以及調解等方面的權利也應加以限制甚至排除。
⒊裁判效力的擴張。民事訴訟涉及當事人私權處分， 裁判效力原則上只能約束當事雙方，對第三人並無約束力。海洋生態及環境公益訴訟涉及社會公共利益， 甚至是子孫後代的環境利益，直接受海洋環境汙染影響的.人也並非均有機會及能力以原告身份提起訴訟，因此應允許其既判力擴張至案外人。但是，為了更好地維護海洋環境公益及受海洋環境汙染影響的其他主體的權利，海洋環境公益訴訟既判力擴張上也應受到一定的限制。按照既判力擴張理論，無論其判決對第三人有利還是不利，只要符合既判力擴張的條件，既判力均得擴張至第三人。但在海洋生態及環境公益訴訟中，由於其訴訟目的的公益性及原被告雙方在證據蒐集能力等方面的差異性，其判決僅有單向擴張的效力。即只有在原告勝訴的情況下，既判力才可擴張至相關案外人，如果原告敗訴，其他享有起訴資格的主體仍有權針對被告的行為提起海洋環境公益訴訟。
四、非純粹的海洋環境公益訴訟
(一)非純粹的海洋環境公益訴訟特徵分析
通常情況下，私益訴訟和公益訴訟在訴訟請求和目標上有嚴格的區分，但由於海洋環境兼具公益和私益，在維護私人利益的海洋環境侵權訴訟中，原告除卻私益上的損害賠償請求外，還會提出諸如停止排汙、恢復原狀等與海洋生態及環境相關的訴訟請求。從本質上講，此類訴訟仍是平等主體間的民事權益訴訟，是私益訴訟，但發起人的訴訟目的有指向公共利益的成分(雖訴訟請求表現為追求私益)，無論案件結果如何，其可能間接產生一定的公共利益的影響，故訴訟已帶有一定公益色彩。嚴格來說，這類訴訟是兼顧公益和私益的混合性訴訟，①因此稱其為“非純粹的海洋環境公益訴訟”。
(二)原告資格—對我國《民事訴訟法》第119條的理解
鑑於這類訴訟本質仍是平等主體之間的私益訴訟， 在訴訟目的上有指向維護公益的因素，私人利益首當其衝受到損害，為保證受害者的處分權，原告應限定在直接受海洋環境侵權影響的利害關係人。如果允許其他組織或者國家機關等非直接利害關係人介入，可能會侵害到受害者的處分權。如前所述，海洋環境侵權具有商事責任的屬性， 受害方在證據收集等方面較為弱勢，如果受害方無力起訴，國家機關或者環保團體可用支援起訴的方式提供必要的援助，但無權代替受害方起訴。
現行《民事訴訟法》第55條將提起公益訴訟的主體限定在“法律規定的機關”和“有關組織”中，許多學者據此認為我國將公民排除在公益訴訟主體之外，但事實並非如此。第55條是對公益訴訟賦權性規定，其目的在於突破傳統民事訴訟中“直接利害關係人理論”，賦予有關機關和社會組織提起公益訴訟主體資格。同時，該條並非排除性規定，沒有剝奪公民個人提起公益訴訟的資格，只是在起訴條件及效果上與有關機關和社會組織不盡相同。
如前所述，海洋環境兼具“公益”和“私益”雙重價值，對海洋環境的破壞既會造成海洋生態及環境的損害，也會造成因此遭受損失的債權人的私人利益的損害，在此種情況下，遭受私益損害的債權人可提起兼顧保護私益和公共利益訴求的民事訴訟。具體而言，原告並未突破傳統訴訟法上“直接利害關係”原則，在私益請求上，仍符合《民事訴訟法》第119條的起訴條件，只是在訴訟請求中除卻私人損害賠償等要求，還涉及海洋環境公益的內容，如要求停止某些危害海洋生態及環境的行為、將汙染恢復原狀等，旨在實現當今或未來海洋生態及環境利益救濟。這種訴訟是藉助維護私益目標提起的，應符合私益訴訟的條件，即起訴主體應是直接遭受海洋環境汙染損害的相關權利人，如沿岸受損漁民等。在訴訟請求上，除去因海洋環境汙染而遭受的人身及財產損害外， 還應兼顧維護海洋生態及環境公益的訴求。
(三)訴訟程式上的特別規則
兼顧公益和私益的混合訴訟與純粹為了維護海洋環境及生態利益的公益訴訟不同，訴訟的主要目的在於維護私人利益，海洋環境公益的訴求被包裹於私益之中，以私益訴求成立為前提條件。這就要求在審理和判決效力上，應針對私益和公益做二元化區分。換言之，在審理過程中，涉及海洋環境侵權私益訴求的部分，與傳統民事訴訟一樣，嚴格適用辯論原則和處分原則，法院不得依職權進行調查，但涉及海洋生態及環境公益訴求部分，應與純粹意義上的海洋生態及環境公益訴訟適用同樣法理，限制原告處分權利，貫徹職權主義模式。
在裁判效力擴張上也應一分為二看待，私人利益的訴訟請求與其他民事訴訟判決一樣並無擴張效力。對於維護海洋生態及環境的公益訴求效力是否擴張，應視情況而定。海洋環境侵權行為主體為具有優勢地位的商主體，而受害方基於知識和精力上的限制，難免會出現公益保護不徹底的情況。當個人不能徹底有效地保護社會公共利益時，如果仍然賦予該判決以對外擴張的效力是不合理的，有違程序正義的原理。海洋環境及生態利益不僅涉及當代人， 還與後世子孫相關，為保障其他利益相關主體程序正義，涉及海洋環境公益部分判決，僅在有利於原告的情況下才具有對世效力。