2016關於中國城市貧困研究調查報告
2016關於中國城市貧困研究調查報告
過去，中國的貧困人口主要集中在農村地區，城市貧困並不是突出問題。近年來，隨著農業人口的快速轉移和城鎮化的快速推進，中國城市的低收入群體不斷增加，城市貧困問題日益成為影響社會和諧穩定的重要因素。當前，中國已經進入城市與農村反貧困並重的新階段。然而，由於缺乏統一的城市貧困標準，在國家層面還難以準確評估全國的城市貧困狀況，也難以制定全國統一的城市反貧困政策。為此，當務之急是儘快統一當前使用的各種不同標準，並根據新的發展形勢制定適合的城市貧困標準，以精準識別、治理城市貧困，真正確保到2020年全面建成小康社會目標的實現。
一、關於城市貧困標準的研究進展
城市貧困指發生在城鎮地區的覆蓋城鎮常住人口而非僅僅城鎮戶籍居民的貧困。具體來說，城市貧困是指城鎮地區的常住居民個人或家庭受自身及各種外部因素影響，生活水準無法達到當地普遍認可的、有尊嚴的最低水平，綜合表現為消費水平及收入水平低，享受到的教育、醫療衛生、營養以及用於個體發展的各類資源少於當地正常水平，極大地限制了他們自身發展的能力。對城市貧困問題的把握，需要有一個科學合理的標準進行量化，以便於制定有針對性的反貧困措施。目前有關城市貧困的標準主要有絕對貧困標準、相對貧困標準和組合式貧困標準三類(見表1)。
一是絕對貧困標準，主要採用實際收入或消費水平進行度量。這種標準無論如何構造，立足點在於識別滿足個體生存的狀態。如世界銀行的1.25美元的日均消費標準(2008年從1美元調整為1.25美元，2011年再次調整為1.92美元，並會根據購買力平價PPP不斷調整)，它實質上衡量的是低收入國家的極端貧困狀況。(1)還有一些發展中國家使用基於每日滿足一定熱量需求的消費標準，或在食品消費的基礎上加入非食品消費指標(如緬甸)。中國的農村貧困線在2011年提高前一直按滿足人均每天攝入2100大卡路里熱量需求進行計算。2011年中國官方對外公佈的農村貧困線(2300元/人?年)則是一種收入線。綜合來看，這類標準簡單直觀，在用於研究發展中國家存在的極端或赤貧問題以及進行國際比較時使用較為方便。但隨著一國經濟發展水平的提高，這種極端貧困線將越來越不適用。另外，Osberg and Xu(2008)也指出，國際貧困線會因所使用的PPP計算方法不同而有差異，從而導致在國際比較時，各國的貧困水平變動較大。
二是相對貧困標準，常常採用一個社會中等收入水平的一定比例，如50%，作為衡量貧困的標準。[2]經濟合作與發展組織在1976年提出以一個國家或地區社會中位收入或平均收入的50%作為這個國家或地區的貧困線，用於成員國的貧困狀況對比。目前發達國家出現絕對貧困的情況極少，主要使用相對貧困線，如英國、日本、美國等。相對貧困標準在實際應用中也存在一些區別，如美國的貧困線2000年時為中等收入水平的27%，使用家庭總收入，並隨著消費價格指數調整;歐盟2001年提出的萊肯指標中的金融貧困線設定為國家中等可支配收入水平的60%。[3]相對貧困線會隨著各國消費水平不同而有差異。按相對貧困線測算的貧困人口會比按絕對貧困線測算的貧困人口多，因為相對貧困線與該經濟體的經濟、社會發展水平相關，相對靈活。
三是組合式標準。由於使用絕對貧困或相對貧困單一標準過於簡單，並不能反映貧困中的不平等問題，因而出現了一些組合式的衡量貧困的指標，以更全面地反映貧困狀況。如，聯合國開發計劃署在1990年的《人類發展報告》中開始使用HDI來輔助單一的消費貧困標準，它以人類發展的三個基本維度來衡量一國取得的平均成就，這三個維度分別為預期壽命、教育水準和生活質量(1990)。HDI的出發點在於，透過促進人類發展的途徑，實現反貧困目的。2010年《人類發展報告》採用了Alkire-Foster方法，釋出了104個國家和地區的多維貧困指數(聯合國開發計劃署，2010)。另外，FGT指數和森的家庭貧困指標能夠同時反映貧困發生率(incidence)、貧困的深度(intensity)和窮人之間的不平等(inequality)三個方面，並可分解。[1][2]因此，這種多維貧困指數比單一的絕對貧困標準和相對貧困標準，能更好地兼顧貧困人口中存在的不平等問題。但這兩種指數在實際中應用較少。這種組合式的指標，將一系列能夠量化及反映不平等狀況的因素納入測算，從而實現對不同經濟體的橫向比較。總體來看，不論多麼複雜的多維標準，仍以一定的收入或消費貧困線為基礎，但存在主觀性較強的問題。[2]另外，在估算貧困人口規模時，使用多維貧困指標還存在著如何加總的問題。
目前國內學界對城市貧困標準的研究，與國際研究的側重點有所不同。中國目前還沒有統一的城市貧困線，因此國內學者關注的焦點是如何使城市貧困標準統一，且多數遵從的是一種絕對貧困標準。國家統計局城市社會經濟調查總隊在確定城鎮居民的貧困標準線時，通常採用恩格爾係數法和維持生活基本需求費用兩種方法。[9]唐鈞(1997)曾提出一種綜合法：首先用生活形態法來確定貧困群體，其次用市場菜籃法來確定生活必需品的清單和貧困線，最後求出收入比例和恩格爾係數作為將來調整的依據。這種方法從識別貧困群體、根據社會進步調整來說，是可取的。因為它相比熱量需求法，更能接近於貧困群體的生活狀態;但由於作者提出時間較早，在當時的國情背景下其計算顯得相對複雜，在調查生活狀態時也容易受一些客觀因素影響，操作起來比較困難。[10]安曉寧(2012)[11]和邊恕(2014)[12]利用ELES模型(擴充套件性線性支出模型)方法對中國城鎮貧困進行度量，並對最低生活保障標準進行調整。但這種方法基於對居民個體及消費需求的假設，與現實存在一定差異。童星和劉松濤(2000)利用多元迴歸模型來測定城市居民的最低生活保障線。楊立雄(2010)[13]則認為馬丁法最適合作為最低生活保障標準的計算方法，因為它與最低生活保障目標一致。當然，也有學者認為，中國目前的低保標準太低，應該按照國際貧困線2美元來測算中國的城市貧困規模。[14][15]一些學者還專門針對單個城市或地區進行了分析[16][17]，這種分析通常是對一些大城市如北京、上海等進行抽樣調查，透過特定分析，能夠得出一些有意義的結論，但它無法反映全國的總體情況。國內有一些學者從多維貧困的視角來分析中國的城市貧困狀況，試圖發現使用單一標準無法反映的問題。[18][19]但這種方法需要調查的資料較多，況且中國的社會保障及公共服務仍處於不斷完善的階段，目前還不具備大面積推廣的條件。
二、中國現行城市貧困標準及其存在的問題
中國現行的國家貧困線是針對農村貧困提出的，這是一種絕對貧困標準。至今為止，中國仍沒有提出一個統一的城市貧困標準。從實際操作的情況來看，中國的城市最低生活保障標準實質上承擔了城市貧困線的角色;但這種低保標準因存在標準不統一、標準水平低、覆蓋面小等方面的侷限，已經不能適應現階段中國經濟社會發展的需要。
1.目前中國還缺乏統一的城市貧困標準
目前，中國城市反貧困的職能分散在諸多部門，各部門對城市貧困人口的範圍界定差異較大，標準不一。勞動和社會保障部門把失業下崗人員和離退休職工看成貧困人口，工會系統把“基層單位特困職工”視為貧困人口，民政部門把最低生活保障物件視為貧困人口，而統計部門一般把收入分組中的最低收入組的5%確定為貧困人口。[20]這些貧困標準有的只針對特定型別人群，而且既有絕對貧困標準，也有相對貧困標準。在實際操作中，城市最低生活保障受眾面最廣、資料較完整，實質上承擔了城市貧困標準的作用。這也反映出，與農村貧困相比，目前中國對城市貧困問題重視不足、缺乏統籌，貧困標準和反貧困措施呈現出部門化、碎片化的特徵。
正是這種缺乏統一城市貧困標準問題的存在，才出現了國內學者用多種方法試圖將標準統一的努力。不同學者從多視角出發，採用基本生活法、恩格爾係數法、比例法、綜合法、多元迴歸法等不同方法，試圖得到一條統一的城市貧困線，或者對現有的城市最低生活保障標準進行改進，或者直接採用國際上流行的2美元貧困線。而貧困標準的差異，極大地影響了對現階段城市貧困狀況和程度的判斷，進而影響城市反貧困措施的制定。
2.城市最低生活保障標準存在諸多侷限
1999年9月國務院頒佈了《城市居民最低生活保障條例》，要求各地方政府從實際出發制定自己的低保標準，從而確保了城市最低生活保障制度在全國的推廣實施。目前，全國各地基本上是把城市低保標準等同於城市貧困線。用低保標準來衡量城市貧困的好處是，可以把貧困度量與社會救助政策結合起來，並考察政策執行的效果。[21]但是，這種簡單的類推方法並不能從根本上全面解決城市貧困問題，它具有諸多方面的侷限。
(1)各地城市低保標準差異較大。按照現行的制度，城市低保標準往往由各地自行制定，各地方法不統一，標準相差懸殊。特別是，各地的城市低保標準受經濟發展水平、政府財力和努力程度的影響較大，地區間可比性較差。在經濟發達地區，由於地方財力充裕，城市低保標準通常較高;而在經濟落後地區，受制於地方自身的財力，城市低保標準通常較低。我們利用2014年各省的城市低保標準和各省當年人均一般預算公共財政收入做相關分析，結果顯示二者的相關係數高達0.846。利用兩組資料的對數值作圖(見圖1)，這種相關關係表現更加明顯：人均財政收入較高的省份，其城市低保標準相應也高。根據民政部2015年第四季度資料，最高的上海城市平均低保標準達790元/月，而最低的新疆只有349.23元/月，上海是新疆的2.26倍。從地市和區縣水平來看，這種差距將更大，二者表現出一種正相關關係。2015年第四季度，在全部地市中，最高的廣東深圳城市平均低保標準為800元/月，而最低的四川甘孜藏族自治州只有264.68元/月，前者是後者的3.02倍;在全部區縣(含開發區等)中，最高與最低城市低保標準的差距則達到4.34倍。
(2)城市低保覆蓋範圍較小。現實中，隨著經濟社會發展，城市貧困人口型別變得日益多樣化，城市低保因功能和性質不同，目前還難以全部覆蓋城市貧困人口。城市低保最初主要是針對國有企業體制改革出現的下崗、失業人員和“三無”(無生活來源、無勞動能力、無法定撫養義務人)人員。以2002年為例，下崗和失業人員就佔到當年享受城市低保人群的44.2%。再對比2009年和2015年的資料就會發現，在城市低保物件中，殘疾人、老年人這樣的'特殊人群，以及靈活就業人員所佔比重不斷增加，女性群體所佔比重也有所上升。到2015年第1季度，靈活就業人員接受低保的比例已經超過登記失業人群，達到22.66%，佔到第一位(見表2)。
需要指出的是，雖然近年來城市低保的覆蓋範圍在不斷擴大，但受城鄉二元戶籍制度的束縛，城鎮常住的大量農業轉移人口至今仍沒有完全納入城市低保範圍。這一部分群體往往收入水平低且不穩定，一旦面臨風險或遇到不穩定因素，將表現更為脆弱。目前，已經有不少地區在探索按居住地來推行城市低保措施，如天津2012年下發的《關於進一步做好人戶分離家庭最低生活保障待遇審批工作的通知》中規定，最低生活保障制度要堅持居住地與戶籍地一致的原則，人戶分離的家庭具備戶籍登記條件的，應當先在居住地登記常住戶口，然後申請最低生活保障待遇。青島市也在試行“戶居分離”，符合條件的外來人口均可在居住地申請低保。
(3)城市低保標準明顯偏低。雖然城市低保標準定位於保基本，但我們利用城鎮住戶調查資料中低收入戶(20%)的可支配收入與低保標準進行對比發現，2010年以來，低保標準(按年計)連低收入戶可支配收入的40%都不到(見圖2)。我們進一步利用城鎮住房調查資料中5%困難戶的現金消費支出構成進行比對：2012年的資料表明，這一組別居民的最大消費支出，依次是食品(46.8%)、居住(11.9%)和文教娛樂(9.6%);在居住與醫療保健兩項支出中，這一組別人口的消費比例是最高的，但其文教娛樂開支項卻又是各組別中比例最低的。這表明，最困難戶家庭只能滿足最基本的消費支出，對於提升自身及子女人力資本水平的支出只能保持在較低的水平，一旦面對生病等重大意外事故，其生活將陷入困境。即便如此，從消費支出水平來看， 5%最困難戶可支配收入還是要高於當年的城市低保標準，城市低保標準明顯偏低。
3.現有城市低保標準與經濟社會發展不相適應
中國在2010年時人均GDP已達到4434美元，越過世界銀行劃分中等偏下與中等偏上收入經濟的分界線，跨入了中等偏上收入經濟行列。按照世界銀行的劃分標準，中等偏下收入與中等偏上收入經濟的分界線，2010年為人均國民總收入(GNI)3975美元，2012年為4086美元。[23][24]根據世界銀行提供的資料，2010年中國人均GNI為4260美元，2012年為5740美元，已經穩定進入中等偏上收入經濟行列。同時，從城鎮化水平來看，中國自2012年以常住人口口徑計算的城鎮化率已超過50%， 2014年則達到54.77%。可以說，中國正逐步從農村型社會向城市型社會轉變，並向2020年全面建成小康社會目標邁進。在這樣的轉型發展階段，城市貧困問題必須引起高度重視，中國各地廣泛使用的城市低保標準應從保基本生存向更高的層次提升。
四、結 語
中國近年來城市人口自然增長保持穩定，城鎮化水平的提升很大程度上是由農業轉移人口推動的。2014年全國農民工總量達2.74億人，其中外出農民工為1.68億人，本地農民工為1.06億人。農業轉移人口不僅是中國城鎮化的重要推動力量，也是中國城市貧困的重要來源。[25]當然，從減少中國的貧困人口出發，城鎮化、實現農村貧困人口的流動是正確方向。但隨著中國城市貧困人口型別或者說來源的多樣化，現在的問題是：一方面，城市中存在著大量遷移人口，由於各城市、城鄉間的貧困標準不統一、不對接，使得新的城市貧困人口處於未被覆蓋的尷尬境地。另一方面，中國目前仍沒有制定統一的城市貧困標準，也未開展全國城市貧困人口狀況調查，在城市最低生活保障標準偏低且不統一的情況下，對城市貧困的真實情況反映不準確。
根據中國的實際情況，本文認為城市貧困的界定必須以常住人口為物件。目前中國以城市低保為基礎的城市貧困標準偏低、覆蓋不足，已不適應當前中國經濟社會發展的需要，應適當調高標準，從“溫飽”逐漸向“防範”方向調整。2013年家庭住戶調查資料首次以常住人口為基礎公佈資料，這為未來構建統一的城市貧困標準奠定了良好的基礎。為此，可在2013年的住戶調查資料基礎上設定全國的城市貧困標準，並積極推進與農村貧困線在方法上的統一，從而逐步將城市貧困納入國家扶貧困政策中，統籌解決城鄉貧困問題。
註釋：
(1)世界銀行有兩條貧困線：一條中度貧困線，用於小康社會，標準是每人每日收入2美元;另一條是絕對貧困線或極端貧困線，用於撒哈拉以南非洲等二十餘個世界上最貧窮的國家，標準是每人每日收入1.25美元。
(2)楊立雄(2010)使用2200卡路里作為最低熱量需求標準。但我們認為，此標準雖然比農村貧困標準測算中使用的2100卡路里高，但相差不太大。貧困人口從事體力勞動的偏多，使用輕度活動熱量需求標準不太適宜。