城市（以撫順市為例）貧困問題調查報告
城市（以撫順市為例）貧困問題調查報告
貧困是一種客觀的社會現象，是指由經濟的、社會的和個人的主客觀條件的不同所造成的個人、家庭和群體的生活持續性地低於該社會的常規生活標準的狀態。貧困是人類目前面臨的重要社會問題，從某種意義上說，貧困不僅僅是素質、能力、財富和資源的匱乏，更是人類社會結構、功能和機制的不完善、不健全的產物。撫順城市貧困問題自20世紀90年代初期出現以來,已經有了10多年的歷史。這個問題一直受到中共撫順市委、市政府及有關部門的高度重視，採取了多種方式，來解決城市貧困問題。
一、撫順城市貧困人口的範圍
撫順城市貧困人口是居住在撫順市區內的生活處於相對貧困(這是大多數)和絕對貧困(這是少數)狀態的城市居民。據撫順市社會科學院社會學研究所的科研人員1999年—2003年開展的城市貧困人口調查，城市居民最低收入層中有70%以上是國有和集體企業的下崗和失業人員。具體地說，撫順城市的貧困人口主要包括：
下崗、失業者群體。在現階段撫順市的失業群體主要由失業人員和未重新就業的下崗職工組成。根據統計資料， 2003年底撫順市規模以上企業仍有106戶虧損，有下崗職工32、9萬人。儘管其中有一部分人已經再就業，但還有相當一部分人沒有就業，一些再就業的人員勞動報酬也很低。這些下崗職工大多是年齡偏大、技術單一、適應新的就業環境能力差。據對撫順市勞動力市場的調查：到勞動力市場登記要求重新就業的人員中，初中文化程度的近80%;45歲以上的佔50%。他們面臨著再就業難、社會保險接續難和生活保障難等問題，是城市貧困人口的重要組成部分。
殘疾人。這是一種生理性弱勢群體，由於自身的生理缺陷，這一群體在社會競爭中處於不利地位。就業困難、生活貧困。據撫順市殘聯的不完全統計，撫順市現有殘疾人8、5萬人，占城市總人口的6、1%。在殘疾人群體中，大部分不具備勞動能力，只有一小部分具備勞動能力或具有部分勞動能力。其中，有勞動能力或有部分勞動能力的殘疾人，被有關部門安置就業，或扶持自謀職業，但多數人收入較低。而沒有勞動能力或喪失勞動能力的殘疾人，則領取城市居民最低生活保障金生活或家人撫養。
撫順城市貧困人口還包括城鄉結合部的土地喪失者。這部分人生活在城鄉結合部，戶籍在城市，屬城市中的農業戶。城鄉結合部的農民以種菜為生，可他們中的一部分人既沒有賴以生存的土地;又沒有生活來源。造成他們沒有土地的原因有以下幾種情況：一是實行家庭聯產承包責任制後，土地按當時的家庭人口包給個人，儘管20多年來每個家庭都發生了一定的變化，但土地沒有重新進行承包，使得一些當兵復員回來的人、透過婚姻來到這裡的人和每個家庭的新增人口都沒有土地。二是採煤沉陷使得部分土地流失。撫順是一座以煤而生的城市，近百年來的開採，煤炭資源逐漸枯竭。地下采煤造成地下空洞，土地下沉，一些菜農的土地裂縫、下陷，有的土地還變成了水塘。這些沒有土地或喪失土地的農民，家庭所需與城市人一樣，不能自給自足，需要用錢去購買，生活十分困難。家庭中的男勞力靠到城市打零工養家餬口。由於他們沒有文化，又缺乏勞動技能，城市中又有許多下崗職工，所以他們只能做一些重體力活，常常是有活就幹，幹完活找不到人領報酬或領到很少的勞動報酬。這些人既享受不到社會救助;又領不到城市的最低生活保障金，是一個特殊的貧困群體。
總的來說，撫順城市的貧困人口，從政府部門扶貧解困的實際情況來看，主要包括以下四類人員：無生活來源、無勞動能力、無法定扶養人或法定扶養人無扶養能力的居民，即傳統上由政府長期以來一直予以救濟的“三無”民政物件;領取失業救濟金期間家庭人均收入低於當地貧困線標準的居民，即貧困的失業者;在職人員領取工資、下崗人員領取基本生活費、離退休人員領取離退休金或養老保險金後其家庭人均收入仍低於當地貧困線標準的居民;由於其他原因致使家庭人均收入低於當地貧困線標準的居民。在上述四類人員中的第一類是撫順城市中由政府和社會長期予以救濟和保障的物件，第二類和第三類則是當前撫順城市貧困人口的主體。
二、城市貧困的基本型別
解決城市貧困問題，籠統地劃分貧困人口的範圍是不夠的，必須依據貧困的不同型別對症下藥。社會學研究者依據城市貧困的不同成因，把城市貧困劃分為幾種型別。
1、個體貧困。由個人和家庭的原因所造成的持續性貧困狀態，儘管此類貧困規模較小，致貧原因與國家政策和社會環境無關，這類貧困的解決，是要在政府幫助下，透過建立社會福利和社會保障體系來解決。
2、結構性貧困。由經濟結構調整和收入分配不平等所造成的貧困，是在經濟總量增長的條件下，由於經濟制度和社會結構中的不平等特徵，導致一部分社會成員無法獲取經濟總量增長的成果，使實際收入和生活水平處於社會平均水平以下。解決這種貧困，一般透過調整經濟結構的辦法解決。
3、企業性貧困。由於不同區域之間經濟發展不平衡所造成的區域經濟發展落後引起的貧困。這種貧困有整體性特徵，整個區域人口中的全部或大部分都可能處於貧困狀態。例如撫順礦務局所屬的一些礦山，經過近百年的開採，資源枯竭，與之相配套的企業也因礦山萎縮，而企業虧損，職工下崗、失業。貧困區域處於絕對貧困狀態的人口眾多，是社會救濟的重點。
4、階層貧困。這是指在一個區域內，由於某些政策或收入分配製度等原因，導致明顯的階層分化所造成的貧困，其結果是形成一個處於貧困狀態的階層，預示貧困程度比較嚴重的狀態。在礦區下崗職工多的某些社群，雖然還不能斷言形成了階層貧困，但城市貧困者的階層特徵已顯露出來，市場經濟為階層性貧困的形成提供了條件。解決此類貧困，須透過制度設計和社會經濟政策調整來完成。階層貧困解決起來比較棘手，社會危害程度也大，因此要特別注意避免形成穩固的城市貧困階層，以促進城市貧困問題及早解決。
三、城市貧困人口的致貧原因
諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞森曾指出：造成貧困人口的原因是他們獲取收入能力受到剝奪以及機會的喪失;低收入是導致貧困人口獲取收入能力喪失的一個重要因素，但並不是全部因素，疾病、人力資本不足、社會保障系統的軟弱無力、社會歧視等都是造成人們收入能力喪失的不可忽視的因素。由此可見，導致城市貧困的因素並不是單一的，它是由一系列的因素綜合作用而形成的。
1、轉型時期企業結構調整，經濟效益下降，下崗職工增多。造成失業或半失業的原因是多方面的，一是由於當前正進入勞動年齡人口增長的高峰期，勞動力供給量大於需求量，根據有關部門測算，“十五”期間撫順市新增勞動力平均每年為2萬人，今後10年將增至每年2多萬人。二是新技術的應運和勞動生產率的提高，使就業機會相對減少;三是農業勞動力向城市轉移，給撫順市就業帶來了很大的壓力;四是體制性原因，國企改革進行結構性調整，必然要修改過去長期在計劃經濟下形成的大量富餘人員;五是企業經營管理不善、經濟效益下降。後兩種為主要原因。
2、轉型時期社會保障制度的不健全。根據撫順市統計局資料表明截至2003年底撫順市區只有42、926萬人參加了基本養老保險，49、595萬人參加了失業保險，48、1204萬人參加了基本醫療保險。2003年企業社會保險基金支出大於收入，總收入為102727萬元，總支出是1517114萬元。基本養老保險、企業補充保險、工傷保險、女工生育保險、醫療保險、失業保險中，只有女工生育和醫療保險總支出小於總收入。
3、城市中文化程度低、缺乏專門技能、年齡較大、缺乏自立精神的人員往往會落入貧困人口的行列。這些人其文化程度大都在初中以下，沒有技術專長，原來多為生產一線的操作工人。另外，其年齡偏大，一般在40—50歲之間。貧困戶家庭人口多，就業少。根據2003年對城市貧困人口的調查，10%的低收入戶平均家庭人口為3.6人。城市中人口較多，就業者負擔人數較多的家庭往往都是人均收入較低、人均消費支出較少且食品消費所佔比重(恩格爾係數)較高的低收入戶，特別是最低收入戶，城市貧困人口也就產生於他們中間。還有相當一部分因病殘致貧，醫療費沒有保障，處於絕對貧困狀態。
4、在計劃經濟體制下，撫順市與其他城鎮一樣，幾十年來因勞動力的行政配置和工業專案的重複建設形成了大量的企業富餘人員。隨著改革開放的深入發展，特別是社會主義市場經濟體制的建立，經濟結構、產業結構加快調整，企業改革加大力度，鼓勵兼併，規範破產，下崗分流，減員增效，從而使企業富餘人員的隱性失業狀態逐漸顯性化，特別是進入20世紀90年代中期以後，更進入了下崗和失業的高峰期。與此同時，由於經濟增長速度的放慢，就業崗位的增量增長趨緩。下崗人員按規定領取的最低工資或基本生活費，失業人員領取的救濟金一般只有每月100多元到200多元，比在崗職工工資下降較多，這就使得他們中的一部分按其家庭人均收入水平降至撫順城市貧困線標準以下，從而成為城市貧困人口。
5、在經濟體制轉軌過程中，國有企業和集體企業歷史上長期積累下來的各種矛盾集中地顯現出來，致使它們中的很大部分目前經營困難，效益下滑，影響了職工工資收入和福利水平，導致城市低收入面擴大，使部分職工的家庭人均收入水平低於撫順市最低生活保障線，從而成為城市貧困人口。這種情況在撫順市的廠辦集體企業經濟單位表現尤為明顯。如果分行業看，則在礦區、建築和商業等行業中更加突出。無論是國有和集體單位，還是礦區、建築和商業等行業，一般都是社會上沿革時間長、歷史包袱重的部門，同時又大多屬於體制改革難、結構轉換慢、市場競爭能力低、企業經濟效益差的部門。再加上社會上收入分配調節不力，收入差異過大，因此，在這些地方職工平均工資低，離退休人員多，單位保險福利費的絕大部分要用於非在職職工，這就不能不顯著影響到這些部門在職職工的收入和福利水平。
6、城市中的某些特殊型別的家庭也易於產生貧困人口。一是所謂“農轉非”家庭，即由於國家重點工程或城市建設佔地以及其他一些原因，使原來從事農業的農民轉為非農業的城市居民。這些人原以農業為主，轉入城市後因自身文化和技術條件的限制，難以就業或是隻能從事收入較少的工作。他們中的一些人特別是一些老人，往往會陷於貧困。二是城市中的農業戶，由於採煤沉陷喪失土地，又不能享受城市最低生活保障，生活極度貧困。三是家庭多個成員都在同一個部門、單位或行業工作，而當這一部門、單位或行業不景氣、收入減少時，整個家庭便會受到嚴重的影響。四是所謂“有缺陷”家庭也易於陷入貧困。這包括有喪偶離異家庭(尤其是婦女喪夫或離異的家庭)、不良家庭(家庭成員好逸惡勞、打架鬥毆、違法犯罪等)、殘疾人家庭和健康狀況不好的家庭等。
四、城市貧困人口的特徵
1、目前撫順城市貧困人口陷入貧困不是因為他們缺乏勞動能力，而是就業權的喪失或者缺乏新的就業機會。城市貧困人員中的下崗和失業人員大都是家庭的主要勞動力，多處於中年時期的勞動年齡以內，他們往往只受過中等或中等以下的教育，他們過去所從事的也主要是低技術的工作。對於他們中的絕大部分人來說，根本不可能重新再回到社會的主導產業中去。而且，在向市場經濟轉軌的過程中，他們也根本不可能再回到原來那種穩定的就業體制中去，享受過去單位制下單位所提供的醫療、養老等福利保障，即使出現新的經濟增長，國有企業的改革搞好了，他們的狀況也難有根本的改變。另外，新興的產業也不會向他們提供多少就業的機會，因為新的就業機會需要相當高的受教育程度。他們在喪失工作的同時，失去了工資收入，這會使他們及其家庭陷入到貧困之中。這就意味著，目前的下崗和失業人員，事實上是社會變遷中的被淘汰者，他們已經成為被社會甩到了社會結構之外的一個群體，從而使他們表現出了他們與社會斷裂的結構性特徵。
2、城市貧困人口開始出現長期化和相對固定化的趨勢。城市貧困人口在陷入貧困以後，他們往往難以依靠自己的力量擺脫貧困。他們很少有向上流動的機會，憑藉他們單個人的力量幾乎找不到任何工作，而是持續地生活在貧困之中。這主要是由於長期失業者增加、貧困群體的成員參與勞動力市場競爭的能力薄弱等原因造成的。長此以往，難以找到工作的貧困人口的勞動意願和擺脫貧困的心理也會越來越弱，從而使貧困問題出現長期化、穩定化的趨勢。那些滯留在“再就業中心”的下崗職工和失業人員的下崗失業期越長，他們重新回到勞動市場的可能性就越小，陷入長期貧困的可能性就越大。而由於缺乏或部分缺乏勞動能力的貧困人口，擺脫貧困的難度更大，更不容易從長期貧困中解脫出來。貧困群體的長期化和相對固定化，最終將會導致貧困的代際傳遞。
3、城市貧困人口具有較強的貧困群體意識。傳統意義上的城市貧困人口，往往分佈在很不相同的人群當中，然而由於目前撫順市的城市貧困人口是以失業、下崗職工為主體的，這些失業、下崗人員具有很強的相似性，他們往往有著共同的或相似的經歷，也可能仍然存在某些經濟連帶關係，甚至還居住在相對集中的地區，這使得他們往往具有很強的共同意識和群體感，也容易使他們形成共同的目標，因而表現出較強的群體性特徵。這種群體性特徵，還表現在行業和地域的層面上。由於城市貧困人口相對集中，因而便於交流和相互感染，而城市貧困人口，由於文化素質相對較低，從眾心理比較強，加之較為艱難的共同生活處境，他們很容易形成一種強烈的認同感、歸屬感，從而表現出共同的群體意識。
4、城市貧困群體由於長期處於無權的受忽視和受歧視的狀況，使得他們正逐漸從主流社會中脫離出來，表現出了與社會分裂的趨勢。貧困人口由於長期貧困很容易使他們越來越遠離社會的主體結構和主流社會而形成一個獨特的社會群體。同時，由於貧困人口缺乏有組織的力量和合法的渠道為自己爭取權力，因而他們當中的一部分人就可能以個人的行動，並且常常可能是非法的行動反抗社會，這反而進一步強化了社會對貧困人口的社會排斥。社會排斥不但是指在經濟資源上的長期匱乏，還是指在社會關係上、心理上、文化上和政治參與上的長期被隔絕，這種匱乏和隔絕不僅導致貧困人口日常生活質量下降，更重要的是被排斥者不能享受到公民權所賦予的公民政治及社會權利，而這種權利不可能依靠提供經濟援助和保障救濟來賦予。由於社會排斥把貧困群體從主流社會中隔離開來，使他們陷入到孤立的境地，並逐漸被邊緣化，因此，反貧困的重點就應該是增加他們的社會融合程度，避免他們被丟擲主流社會之外。
五、城市貧困人口對於經濟和社會發展的影響
城市貧困人口的存在，對於撫順市經濟和社會發展造成了複雜而深遠的影響。這主要表現在：
1、損傷了社會公正原則並降低了社會的整合程度。在市場經濟條件下由於人們在能力、生產要素的擁有量以及勞動貢獻等諸方面存在著差別，因而造成社會成員、社會階層之間在社會財富分配方面的差異。應當說這是一種正常的現象。但是，這種差距不應過大，不宜超過一定的“度”，它應是以全體社會成員都能夠普遍得到社會經濟發展所帶來的益處為前提條件的。否則，便成為一種不公平的社會現象。撫順市現階段規模較大的貧困人口的存在，嚴重地損傷了普遍受益這一社會發展的重要原則。
2、限制了社會成員潛能的開發。 社會成員潛能開發程度的高低，會對社會的活力產生不同的影響。貧困問題尤其是絕對貧困現象直接制約著社會成員潛能的開發。社會成員潛能開發的具體狀況，在很大程度上取決於社會成員各項需求的滿足狀況。這些需求包括生理、安全、歸屬、尊嚴和自我實現等多個方面。處在絕對貧困狀態中的社會成員，面對的是自身的生存危機，其生活的主要目標取向只能是限於滿足生理和安全方面的需求，而無力顧及其他需求層面。在這種情形下，絕對貧困者的潛能不可能得到充分的開發。
3、不利於民主化建設程序的推進。大量貧困人口的存在，不利於民主化程序的推進。就一般情形而言，絕對貧困者難以有效地介入民主化程序。從其基本的需求來看，他們所看重的是滿足基本的生存條件，很難產生主動參與社會事務的意願和衝動(特殊條件下的社會動員和叢集行為除外);從其能力來看，由於長時期地缺乏教育，文化素質較低，而且又長時期地處在封閉的狀態，因而很難積極而有效地參與社會性的事務。與絕對貧困者有些不同的是，相對貧困者倒有可能產生某些主動參與社會事務的意願和衝動。但是，我們稍加分析就會發現，現階段的許多相對貧困者還沒有同市場經濟相適應，他們所習慣的往往還是以前的平均主義。因此，相對貧困現象有可能在一定程度上會使民主化程序的議題走樣。
六、城市貧困人口的解困對策
在撫順城市人口中存在著一個貧困群體是城市發展過程中存在的社會問題。自20世紀90年代中期以來，城市貧困人口以及社會分配不均的繼續存在，使城市中貧困人口的比例明顯增加。城市貧困人口在規模擴大的同時，結構也發生了明顯的變化，下崗、失業人員成了城市貧困人口的主體。近年來，撫順市委、市政府及有關部門和社會各界，採取各種方式對城市貧困人口進行社會救助。
社會救助主要採取以下形式：
1、實物救濟。它是指國家或社會救濟機構以發放實物的形式，幫助社會成員解除生存困境的一種救助手段。實物救濟的.特徵是不直接給被救助者發放現金，而是根據其實際情況和需要，用社會救濟經費、部分由社會捐獻、國際援助等款項，將生存資料和部分生產資料，無償發放給救助者。救助物質包括糧食、衣被、食品、餐具、建房材料、醫藥等。
2、現金救濟。它是指國家或社會救濟機構以發放現金的形式，幫助社會成員解除生活困難的一種救助手段 。現金救濟源於古代的賑銀救荒，在當代社會則表現為社會救助的主要形式。其特徵是直接給被救助者發放現金，由被救助者根據自己的實際困難安排使用。在實際工作中，採用現金救濟手段的主要是定期救助物件，但臨時救濟中也常採用現金救濟。現金救濟的原則是專款專用，嚴格按照政策規定的標準發放。
3、互助互濟。它是指社群與社會成員之間開展的互相支援、互相幫助、互相救濟的自願互利活動。在城市，它主要是指貧困人口與非貧困人口之間在人力、物力、財力和技術方面的相互支援與協作。
4、幫助就業和再就業。對下崗失業人員來說，能夠重新就業是脫離貧困最為有效的途徑。為此，撫順市勞動就業部門、各級工會組織、街道、社群等單位，千方百計為他們提供就業機會。(1)對下崗失業人員開展免費就業培訓;(2)制定優惠政策，扶持發展非正規勞動組織就業;(3)開發公益性崗位安排“40、50”人員;(4)把安置下崗職工和增加就業崗位列入政府工作目標。
儘管撫順市委、市政府及有關部門為解決城市貧困問題做了大量的工作，但城市貧困問題仍需引起全社會的廣泛關注。
1、加強對失業人員進行職業技術培訓、增強就業能力。解決城市貧困問題更為根本的措施是為城市貧困人口提供更多就業的機會，這也是一種積極的扶貧措施，而積極的扶貧措施需要藉助於積極的勞動政策得以實現。積極的勞動政策是與社會保障政策相對應的一種勞動力市場政策。它透過對那些在競爭性勞動力市場中的弱者提供必要的扶持和幫助，使其重新回到勞動力隊伍中來，以促進就業、減少失業和緩解社會保障體系的壓力。積極的勞動政策是為了讓那些仍在勞動年齡內具、有勞動能力和勞動意願並積極尋找工作機會的下崗、失業人員不完全滑落到社會保障體系中去，而是儘可能使其重新回到勞動力市場中來的一種政策。積極的勞動政策可以有多種形式，比如職業諮詢、職業介紹、職業指導、職業培訓、提供就業崗位、創業扶持、勞動保護、職業技能康復等。研究表明，儘管目前人們關於不同型別的積極的勞動政策效果的評估還缺乏公認的結論，但從整體上來說積極的勞動政策對於中長期失業、特殊群體失業的效果是比較顯著的。
2、城市居民最低生活的保障範圍隨著城市客觀形勢發展的需要，應儘快將所有符合保障條件的物件都包括進來，實現廣覆蓋。不能只保城市中原有的“三無”民政物件，必須對符合保障條件的在崗、下崗職工、失業人員、退休人員等各類人員都給予保障，而不論其身份、地位、有無職業，都應一視同仁，以體現最低保障制度的全面和公正，真正解決城市所有貧困人口的基本生活需要。除了讓城市貧困人口享受最低生活保障外，還應對其子女的教育費用進行資助或採取減免特困生的學雜費、建立貸學金制度等，以保證貧困學生受教育的機會。
3、注意培育社會層面的力量。現在，政府對於扶貧解困問題包攬的事情過多，如救助、再就業等等，事無鉅細地承擔一切。政府行為的過於泛化，實際上是降低了政府辦事的效率和做事的周密性。應當看到，隨著現代化程序的推進，社會層面的各種因素在迅速發育，諸如社會中介組織、社群等事務將在社會生活中發揮越來越大的作用。所以，如果將一部分扶貧解困的事情交給社會層面去辦理，其效果可能會更好一些。
4、在難以提供更多就業機會的情況下實行“準就業”。城市貧困人口透過就業可以增進他們的社會融合程度，但撫順市目前的就業形勢十分嚴峻，城市中不僅存在著大量的下崗、失業人員，而且每年還新增許多勞動力，因此，實現勞動力的充分就業是不可能的，就業崗位不足將是一個長期的現象。公民服務制度就是一種政府為緩解就業壓力、提高公民素質而建立的一種制度，城市貧困人口透過公民服務而獲得就業崗位的方式是一種“準就業”的方式。公民服務是指公民在一定時期透過政府或由政府認可的組織和部門貢獻自己的時間和精力，而不要報酬或只要很低的補償。公民服務不完全是個人行為，通常它透過政府、社群或社會團體的組織來實現，公民服務是長期性的活動，不是偶爾的志願服務，也不是短時間內的承諾。公民服務與就業的最大不同就在於公民服務“對參與者給予最低貨幣補償”，就是說對公民服務的參與者給很少的錢或不給錢，他們之間的勞動報酬不是透過勞動市場按貨幣價格來交換的，就是說，從價格角度看，公民服務參與者的勞動與所得之間可能是不一致的，服務的價值不是完全透過貨幣補償來計價的。公民服務雖然沒有報酬或報酬很低，但是它應當為社會所承認，並認為這種服務是值得稱讚的事情和值得努力去做的事情，確切地說，公民服務要透過頒發一定的紀念品來被認可，也可以透過助學金、服務獎勵或教育資助等形式來計價。探索由政府出資設立一些公益性或開發性專案，如義務維持社會治安、植樹造林、安老助孤、助殘、助幼、為進城民工提供就業服務和其他社會服務、緊急援助，等等，把城市貧困人口組織起來參與這些活動，國家給予適當補貼，這對於幫助城市貧困人口提高勞動技能、維護社會穩定都是十分重要的。因而建立公民服務制度，透過公民服務制度來緩解就業壓力，讓服務者獲得自我滿足、獲得經驗和建立社會聯絡，使他們融入或重新融入社會生活，等等，這有助於城市貧困人口的社會融合。因此，建立公民服務制度是在非就業的情況下促進城市貧困人口社會融合的一條途徑。
5、以社群建設促進城市貧困群體的社會融合。社群生活對於城市貧困人口的社會融合至關重要，社群生活是城市貧困人口實現社會參與的重要場所。現實的社群建設並沒有對城市貧困人口的社會參與給予足夠的重視。儘管近年來撫順市大力開展了社群建設工作，力圖由城市社群組織和依託於社群的民間社會支援網路來代替原來工作單位的一些社會職能，但迄今為止撫順市的社群組織和依託社群的各種非政府機構仍然處於初期的發展過程中，它們掌握的資源還很有限，因此還不能完全承擔起原來由工作單位所承擔的各種社會職能。在這種狀態下，街道辦事處、居民委員會因為擁有行政權力資源和經濟資源，而成為社群惟一有效率的組織者和資源配置者。因此，在目前的情況下，街道辦事處、居民委員會有責任為城市貧困人口提供更多社會參與的機會，讓他們更多地融入到社會生活中來。加強社群建設，要求城市貧困人口參與到社群的城市反貧困決策過程中。城市反貧困的決策過程，將會對城市貧困人口產生影響。因此，城市貧困人口應當透過這種決策過程的參與來保護自己的合法利益。城市社群中對街道辦事處和居民委員會可實行類似村民委員會的民主選舉，那麼，這一方面能夠實現城市貧困人口的政治參與的社會權利，另一方面又能促使他們的怨恨和不滿在民主化的社群這一平臺上得以釋放，以此促進社會的整合與穩定，增進城市貧困人口的社會融合。