論我國行政管理制度比較
論我國行政管理制度比較
摘 要:馬克思韋伯的“官僚制”理論是適應工業社會的公共管理制度正規化,中國在由農業社會向工業社會的轉軌時期面對多種公共管理理論的情況下,必須學習和探索自身公共管理制度與馬克思韋伯的官僚制度的差異,尋找自身的具有中國特色的公共管理制度。在產生背景和內容及其精神方面中國轉軌時期的公共管理制度都與馬克思韋伯的官僚住理論有著不同的特點,這提示我們在借鑑其理論的同時考慮自身的具體情況,建立具有中國特色的公共管理制度。
關鍵詞:馬克思韋伯 官僚制 中國轉軌 公共行政管理制度 比較
在西方工業化發展的過程中,20世紀,官僚制模式不僅是發達國家佔統治地位的行政模式,也是這一時期私人企業佔統治地位的組織模式,馬克思韋伯的官僚製成為組織結構的最佳之選,主宰著西方工業化時期的組織理論研究,也是現在仍然在全世界各國各組織盛行的組織方式,雖然在20世紀 80年代以來掀起的新公共管理運動對管理制進行了猛烈地批評,進而在組織方面西方世界在組織方面摒棄一些官僚制的科層設定,實行組織扁平化運動,將市場機制引入組織管理,試圖解決組織僵化的問題,但總的來說都是對官僚制的修補,並非摒棄官僚制,目前為止還沒有一種組織理論能夠替代馬克思韋伯的官僚制理論。處於從工業化社會向後工業化社會轉型的西方國家在試圖重新衡量官僚制理論對轉型中的西方世界的價值,各個思想界大師也急於找出一種能夠適應後工業社會的組織形式,應西方工業化而產生的官僚制理論在時代發展面前能否得到更好的發展還是作為過時理論而被拋棄或者被取代我們不得而知,但是對於正在從農業社會向工業化社會轉型的中國來說無疑這種適應工業化社會的官僚制理論是值得我們學習和深入探討的。轉型期的中國與世界發達國家不同,正處於一個工業化不足的階段,同時面對著資訊化知識化,以人為本等觀念普及的挑戰和新情況,轉型中的我國在官僚制先天不足的情況下是否能夠承接新公共管理的理論,就官僚制而言,西方發達國家提出的改造,置換甚至是徹底摒棄的觀念,能否在理論上立足,又能否成為中國改革的先導,是擺在我們面前的一個首要問題,筆者認為在目前的國情與面臨的特定任務構成我國行政改革的土壤,任何政策,措施與操作都是在這片土壤上結出的果實,我們既不可以一味的批判官僚制又不能不考慮官僚制暴露出的弊端和新的市場經濟情況下的產生的市場機制引進到組織管理的新公共管理理論,重要的是在於區別對待,針對中國的一個國家兩種制度三個地區四個世界的地域遼闊的中國的特殊國情,不可以一概而論,探索適合中國國情的中國特色的公共管理制度是今後很長一段時間的任務。
在轉軌時期的中國,公共管理制度是在中國傳統官僚制的基礎上發展而來的,研究中國現今的公共管理制度和馬克思韋伯的官僚制的差異是十分有必要的,我們可從中發現自身的問題,結合中國轉軌時期國情構建有中國特色的公共管理制度。
一、官僚制概述
官僚制這一概念,最早是由法國學者於1745年在描述普魯士的政府形式時提出的。20世紀初,馬克斯韋伯對官僚制進行了開創性的研究,韋伯現代官僚制是一種純粹理想型別的官僚制,韋伯官僚制的理想性體現在韋伯拋棄了對官僚制進行價值關聯的考慮上。他放棄了西方若干世紀以來普遍採用的以敘述制度的價值規範為主的研究方式,轉而以合理主義價值立場和型別化比較研究與發生學因果分析相結合的理想型別的方法論,韋伯把公職人員預設為行政動物,剝去了他們的所有感情價值和政治情感,以價值無涉的研究理論,用剛性的制度和法律建築起現代官僚制的理論大廈,並開創了獨特的官僚制研究正規化價值無涉使韋伯官僚制充滿了學術上的浪漫色彩和理想上的崇高預期。因此,在西方官僚制沒有招致人們的貶義理解。[1]20世紀初,為了避免人們對韋伯提出的官僚制產生誤解,有人將韋伯的官僚制翻譯為行政組織體系、科層制或集權制然而,科層制並不能完全揭示官僚制應有的內涵,官僚制比科層制包括的內容廣泛得多,比如,與官僚制一樣,雖然科層制也是一種嚴密的、合理的社會組織,提供熟練的專業活動,具有明確的權責劃分和執行嚴格的規章制度,金字塔式結構的權力配置和等級服從關係等特徵,但是,科層制只具有官僚制的部分內涵。正如有學者認為:官僚制可以包容科層制的某些特徵,但作為特殊形式的科層制。則無法完成對官僚制的解釋,如此看來,使用官僚制能夠更好地表達韋伯的本意,但卻容易使人們將其與中國傳統官僚制產生文字聯想,乃至發生理論誤讀實際上,中國傳統官僚制是古典型別的官僚制,而韋伯官僚制是現代型別的官僚制,二者相距甚遠,具有本質上的差別。
官僚制在中文語境下往往是一個貶義詞,實際上歷史地看,人們對中國傳統官僚制存在明顯的誤解。其實,官僚制並不像人們想象的那樣惡劣,古代中國之所以高度發達,與中國傳統官僚制密不可分,其嚴密的組織結構和完備的專制制度,使其成為人類歷史上非常成熟的官僚制,一個官僚組織變得越成熟,它就越不可能死亡,成熟的官僚制之所以不容易死亡,一個根本的原因是官僚制都具有龐大的規模,而所有的大型組織都有很高的生存率。它與具有貶義的官僚主義官僚作風是不同的概念,中國轉軌時期的公共管理制度是在傳統公共管理制度也就是官僚制發展而來的,今天的公共管理制度在吸取西方先進管理制度的同時很多也沿襲了傳統公共管理制度的做法,與馬克思韋伯的官僚制理論存在很大差異。
二、 馬克思韋伯的“官僚制”理論與中國轉軌時期公共管理制度的多維度比較
1、產生的背景不同
馬克思韋伯的官僚制以相對專業化的官僚為主體所構成的政府和社會組織的一系列制度和原則的總和,它實質上是一種官僚體系,它是近代尤其是產業革命後發明與創造出來的主要用來指導政府和社會組織活動的組織形式,是適應西方產業革命發展的組織形式,也是與西方理性文化傳統相應的組織形式,是迄今為止最有效,最流行和最成功的組織形式,符合西方發展市場經濟追求著理性和效率的大環境,也是西方文化追求平等,防止極權主義統治,制約權力的有力的制度武器,之所以在西方能夠促進生產力的發展為西方世界所採用的原因也在於它是適應產業發展的制度,是市場經濟發展的結果,可以說建立在層級化、專業化、規則化基礎上的馬克思韋伯的官僚制是適應資本主義發展的要求的,西方的追求平等,講究職能劃分的文化基礎與馬克思韋伯的理性精神、法治、科學精神不謀而合,二者相得益彰,馬克思韋伯的官僚制與工業化體系和西方文化體系都是相適應的。
中國轉軌時期的公共管理制度源於中國古代的官僚制。在歷史上,古典型別的官僚制始於封建社會,早在戰國時代,諸候爭雄促使文化精英們試圖探尋一種萬世不衰的國家管理方式"秦朝建立了傳統官僚制的基本框架,標誌著中國傳統官僚制正式形成;隋唐開科取仕標誌著中國傳統官僚制走向成熟;隨著清朝的覆滅,制度層面的傳統官僚制宣告瓦解。與中國的傳統文化相適應和小農經濟相適應的傳統的官僚制被傳承下來。雖然在今天的中國隨著形勢的變化有了很多的改變但是大體上中國轉軌時期的公共管理制度還具有傳統官僚制的特點,以人治、集權制、等級製為特點構成中國特色的公共管理體制,明顯發展工業化發展是不相適應的。
2、闡述的內容不同
馬克思韋伯所闡述的官僚制在對西方文明與東方文明(包括中國)進行歷史研究與比較研究的基礎上,論述了“權力”、“統治”與“正當性”,揭示了現代“自由社會”中唯一的正當統治形式“法治”的特徵與內涵,提出了理性官僚制模式。主要有以下六大特徵:
(1)職能分工專化。必須從事的正常活動以正式規定的形式進行責任劃分落實,具有清楚的職責範圍。明確每人的權力與責任,並把這些權力與責任作為正式職責而使之合法化。成員按分工專精於自己的崗位職責的工作。
(2)職責等級明確化。為能夠實行大規模的'責任制與協作,職位按等級依次排列,任何官員的行為方向都由處於更高一級的官員決定,下級職務接受上一級職務的管理與監督。
(3)規章制度規則化。在理性官僚制組織中,組織執行,包括成員間的活動與關係都受規則限制。任何情況下,成員都要遵循一套抽象的規章制度,包括執行這些規章制度。這樣有助於組織各部門協調一致,也有利於公平合理、平等地對待一切人和事。
(4)成員非人格化。成員不得濫用大權,應本著嚴肅與謹慎的非人格化精神,不參雜個人好惡褒貶,成員辦事不影響組織的理性決策;公事與私事之間具有明確的界限;個人服從物件不是擁有特定職務的個人,而是其特定的職務;組織成員都按嚴格的法令與規章對待工作和業務交往,確保組織目標的實施。
(5)人才任用績效化。成員憑自己的專業所長、技術能力獲得相應的工作和崗位,享受工資報酬。組織按成員的技術資格授予某個職位,並根據成員的工作成績與資歷條件決定其晉升與加薪與否。
(6)行政管理效率化。成員的工作明確、快速、具體,有充分的經驗和知識,有檔案、檔案等資訊可供參考;工作性質有持續性、整體性且對個別事件有充分的裁量權;嚴格遵守上級的指令,儘量減少人力物力財力的浪費,有效達成目標。
中國轉軌時期的官僚制雖然在很多方面改變了原來傳統官僚制的很多弊端但是仍然保留了很多傳統官僚制度的遺風。轉軌時期中國公共管理制度主要有以下特徵:
(1)一把手佔據權力資源。處在轉軌時期的中國在政治權威構架基本上是精英主義的,領導者與被領導者、官與民之間無論在理論上還是實踐上都是涇渭分明的,並且按照人的身份差別區分官僚等級,其理論依據是,某些人一旦登上領導寶座就持有很多的可利用的資源,幾乎單位一切的人員任用、解聘,資源配置等權力都集中於一把手手中,一把手說了算在今天的中國是被普遍認知的潛規則,無論在經濟上社會上政治上都充分地表現他們的優勢,就政治方面而言,他們憑藉自己的權力不但壟斷被領導者選舉之權,在決定事項的過程中集體決議也只是走過場,實質決定權仍然是握在一把手手中,組織的規章制度在一把手面前也只能讓步這種社會身份和經濟地位的不同也造成了在法律面前的人格不平等,這些特徵都與韋伯所設想的職務等級原則等級拉平化,只有專業技術和知識的差異大相徑庭。
(2)權責分離。處在轉軌時期的中國公共管理制度由於沒有擺脫人治、集權的傳統,在組織運轉過程中就不可避免的存在權責不相一致的地方,有的有權無責,有的有責無權,有的權大責小,有的責大權小,部門之間往往權責不清,由此導致許多政府部門亂作為、不作為、少作為,造成政府部門之間、上下級之間爭權奪利、推諉扯皮。上級政府機關對所屬部門缺乏明確的職責劃分和授權,或包 攬過多、過細,以至下屬部門越權作為、任意作為;或消極等待、不 作為,搞“矛盾上交”。進而公共部門決策時的盲目和執行時的任意妄為,出現大量的尋租行為,組織效率低下,權力****,影響組織的長期發展。這樣的特徵也與馬克思韋伯所描述的權責一致、行政管理效率化存在相當大的差異。
(3)行政機構設定混亂。處在轉軌時期的中國公共管理制度在原來傳統官僚制的基礎上一直在堅持著行政管理體制改革,但是至今為止還是存在著行政機構設定欠合理的地方。首先,機構設定缺乏科學性。我國的行政管理體制改革雖然一直以精簡機構為重點,但在精簡機構的同時卻常常忽視了機構設定的科學性、前瞻性與合法性,表現出很大的隨意性,這就常常導致機構臃腫、職能交叉、權責不清。另外,行政管理的專業化程度低。一方面是行政管理業務、程式的專業化分工程度低;另一方面,表現為行政管理人員的專業化水平低,由於人員的錄用不是依據嚴格的規定程式和手續,人員的晉升不是依據知識、技能和崗位需要,專業化水平低還表現在職位與人才的搭配上的不相適應,外行領導內行現象普遍存在。
3、蘊含的精神不同
一個制度的設定可以體現出設定的精神意蘊,馬克思韋伯所設定的管理制理論體現出來的是理性精神、法治精神和科學精神。
(1)理性精神,韋伯根據行為的合法性來源,將行為分為四類:目的與價值的合理性行為,情感與傳統型行為,實質合理性行為和形式合理性行為。情感與傳統型行為由於其合法性來源於主觀的情感和不成文的習慣,不具有合理性,只有現代官僚制才具有真正的合理性。實質合理性行為僅僅關注行為的後果是否合乎倫理、道德或功利方面的要求。而形式合理性不僅把行為的手段、程式看成是可度量的,而且把行為的目的、後果也看成是可度量的,是一種客觀合理性行為。韋伯官僚制就是要追求這種形式合理性行為。體現了理性精神。
(2)法治精神,統治需要謀求合法性前提,其合法性可以是觀念上的說教與認同,或理論上的確立與構架,也可以是技術上的設計與安排。韋伯認為,在人類社會的三種統治型別中,只有傳統型統治和合法性統治才採取了官僚制形式。而傳統官僚制,雖然有其合法性,但卻具有較多的情感性與隨意性行為,在制度方面也沒有什麼科學性,不具有合法性。只有法理型統治方式,是建立在人們對章程的合法性的認同和對合法性章程所確立的合法職位的自願服從之上,因而既有合法性前提,又具有合理性基礎。韋伯所傾心構建的現代官僚制就是這種法理型統治方式,是具有法治精神的表現。
(3)科學精神,韋伯認為官僚制中的公務員職位的取得是建立在契約受命基礎上的。公務員將他們的職務視為唯一或重要的職業,並且接受嚴格的、統一的職務紀律和監督,職務升遷根據年資或政績,或者二者兼而有之,體現出嚴謹認真的科學精神。
相反在中國的公共管理制度的設定中明顯的不同於馬克思韋伯的官僚制所體現出來的精神,它體現的是感性精神、人治精神和技術精神。
(1)感性精神,在我國,行政組織普遍缺乏理性精神。而往往是感情用事,官員們往往忠誠於提拔自己的上司而非制度本身,下級服從於權力而非服從於賦予權力的法律,很多行政人員做事任意專斷,感情用事;民主被視為“做民之主”,人情行政,注重人治,無視規則與效率,缺乏追求真理與科學方法的批判精神與探索精神。
(2)人治精神,在我國,法治精神沒有得到很好的貫徹,法律法規制度不全,法律執行尺度不一,行政人員法治觀念薄弱,難以發揮應有的作用。“有法不遵”,“執法不嚴”或“上有政策,下有對策”現象明顯。人格化傾向明顯,是家長制餘風猶存,其次是由家長制衍生的一言堂現象。在當今行政組織內廣泛存在“權力過分集中導致****滋生,鄧小平同志曾說過:權力過分集中的現象,就是在加強黨的一元化領導的口號下,不適當地、不加分析地把一切權力集中於黨委,黨委的權力又集中於幾個書記,特別是第一書記,什麼事情都由第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導,往往因此而變成了個人領導”全國各級都不同程度地存在這個問題。
(3) 技術精神,在我國由於缺乏理性精神和法治精神導致行政機構設定缺乏科學精神,在學習西方先進制度的時候往往忽視其背景而只得其皮毛,照搬來的只是技術層面的具體操作方式而未考慮其中蘊含的科學的設定理念,所以導致出現機構精簡-膨脹-再精簡-再膨脹的尷尬局面,在公務員培訓制度和檢察制度也只是徒具形式的設定,就是由於只學到別人的皮毛而缺乏真正的科學精神,只是工具主義的技術因素的移植不足以治理中國的組織管理弊病。
結 語
綜上所述,韋伯式官僚制理論與中國轉軌時期的公共管理制度在產生背景、內容和體現的精神方面存在著本質的差別,在公共行政領域並不存在放之四海而皆準的行政準則"以英美為代表的西方發達國家所進行的政府官僚體制上的變革主要針對的是西方傳統公共行政模式的信條。對於許多行政傳統各異且處於體制轉型中的發展中的中國來說不一定適合"正如彼得斯所言:歐洲和北美國家的政府官員正尋找方法以轉變成為更為企業型的官僚,並減少繁文縟節的羈絆"但許多體制轉換中國家和發展中國家卻面臨著不同的挑戰"這種社會發展平臺的歷史性差異我們必須予以特殊的關切,絕不能忽視我國獨特的文化背景和價值理念,而盲目地移植西方國家的理論設計和實踐途徑"因此,我們必須立足於中國具體的行政環境,同時要對中國古代以及國外的行政管理理論和實踐進行選擇,整理,總結,比較,分析,創造出適合本國國情的公共行政新理論,從而有力地推動中國公共管理制度的完善和發展。