關於行政行為效力的分析論文
關於行政行為效力的分析論文
一、質疑：忽視整體性價值的詰難
縱觀當先學界對於行政行為效力內容的研究，絕大多數的學者侷限在各自的理論範圍內，缺乏各觀點間的融會貫通。這導致瞭如下問題的產生。其一，從兩效力說、三效力說直至五效力說、六效力說，其研究進路多是闡述本學說內具體包含有哪些作用力，欠缺對其他學說中作用力足夠的評價甄別。其二，論述角度多從正面入手，往往集中於“行政行為效力內容包括A、B、C”，而忽視了對“為什麼不包括D、E、F”的論述，使得闡釋本身的說服力大打折扣。其三，由於沒能從一個宏觀的角度看待理論框架的構建，使得研究成果分散、繁雜、浩如煙海、自說自話，難以從中做出有效的取捨。有鑑於此，筆者曾撰文指出，應當以一種排除式的思路來重構我國行政行為效力內容的體系。大概思路是：首先，綜合目前各家學說的內容，把備選的行政行為效力列為：先定力、存續力、公定力、確定力、執行力、拘束力、不可爭力、不可改變力和實現力，共九大效力。其次，進行初步辨別，分析各效力進入最終行政行為效力內容的框架的合理性。最後，將不具有合理性的效力進行排除，完成對行政行為效力內容的理論重構，得出我國的行政行為效力內容應由公定力、確定力和執行力三大效力構成。[①]
這種思路，無疑突破了各效力學說相互間的界限，得以在一個相對宏觀的高度來審視整個行政行為效力內容的框架，是對於相關理論探討的一種全新嘗試。然而，最近筆者聽到了一種聲音，即以忽略了效力內容整體性為由對這種思路提出的質疑。這種質疑的要點大致如下。
第一，行政行為效力的內容其實就是研究行政行為的效力究竟由哪些具體的“力”組成的理論。這些效力相互間組成了一個能動的有機整體，共同維持著行政秩序的良好執行。因此，評價一種效力內容學說的標準，在於看這個有機整體能否實現維持行政秩序良好執行的目的。具體說來，倘若某個學說提出的諸效力的總和能夠周延行政行為效力的內容理論所涉及的全部範圍，其就具有合理性，不應冒然否定。類似的，行政性為型別的劃分問題一直以種類眾多著稱，然而行政性為的內涵範圍是一定的，只要某種分類能夠完全覆蓋這一範圍，就具有一定的合理性，不應一概否定——理論界和實務界固然推崇抽象行政行為和具體行政性為的劃分，但這並不能構成否認羈束行政政行為和自由裁量行政性為、依申請行政性為和依職權行政性為等其他分類法的合理性的理由。[②]
第二，排除式的思路似乎陷入了一個“只見樹木不見森林”的機械論的困境。因為它的研究樣本是普遍性意義上的單個的作用力，而非在特定分類法的背景下的作用力組合，這就割裂了各作用力在特定分類法中所形成的有機聯絡，造成對作用力本質內涵的曲解或者片面的認知，很難稱得上科學。比如，三效力說包括確定力、執行力和拘束力，而四效力說則包括公定力、確定力、執行力和拘束力，這兩種分類都能夠解釋並還原行政行為效力的整體構架，都具有合理性。倘若把其中貌似相同的確定力或拘束力單獨抽出作個性研究，由於其在兩學說中的內涵互有差異，是必然會導致理解上的偏差和扭曲的。
因此，該觀點認為，排除式思路的合理性是存在問題的。
二、回應：以穩定的整體性價值為基準
毋庸置疑，合理的質疑是理論進步的不朽動力。對於“忽視了整體性價值”的詰難，筆者的回應是：所謂的排除式思路，其理論基礎具有二元性，即以傳統學說合理性為前提的穩定價值為基準，以單個作用力的個性分析為手段。
首先，以合理性為前提的穩定價值，是指以一種傳統的、具有廣泛影響力的觀點作為研究基準，以對其進行有益的理論突破為目標，兼顧保持其穩定性為最低標準。簡言之，一種嶄新理論提出，倘若確實相對傳統的觀點實現了有益的質變，則予以接受；否則，就要維護傳統觀點的穩定性，避免無謂的理論波動，以防止這種波動對實踐產生消極的影響。在筆者看來，這種作為研究基準的傳統理論，便是以公定力、確定力和執行力和拘束力構成的四效力說。以四效力說作為研究基準的理由，主要有如下幾點。
其一，四效力說基本體現了行政行為效力內容所探討的領域範圍。從主體範圍上說，既包括一般意義上的行政機關，還包括得到授權的其他組織；從物件範圍上說，既包括行政行為的相對人，還包括做出行為的行政機關、該機關的上級機關、司法審判機關甚至社會上一切相關主體；從效力的型別上看，既有基於推定而產生的效力（如公定力），也有基於有權機依法確認的效力（如確定力）；從影響的程式範圍上來說，既包括行政程式、也包括司法審判程式；等等。其二，四效力說基本闡釋了各具體效力的基本內涵和特定價值。有些效力可能同時出現在數個不同的學說中（如：從三效力說到六效力說，幾乎都可以見到確定力的影子），其在不同學說中的內涵明顯是存在差異的，因此就需要一個較為普遍性的觀點作為樣本，來考察其不同變化的差異所在。獲得了廣泛承認的四效力說，無疑是最為合適的選擇。其三，以四效力說為基礎的相關制度已經基本形成，並收到了良好的實踐效果。在四效力說框架下，基於公定力建立了“一事不再罰”、“訴訟不停止執行”等制度；基於執行力建立了“先予執行”、“強制執行”制度；等等。這使得對該學說的突破，可能直接關係到現實中某項具體制度的存在基礎。其四，由於四效力說已經形成了一定程度的穩定性，不宜對其輕言顛覆。這裡強調的是“輕言”。一方面，理論的穩定性直接關乎制度的穩定性，倘若對一種既存的、具有普遍性意義的理論進行顛覆，除了一定的學術勇氣外，更要面臨整個穩定性被打破後帶來的動盪。另一方面，穩定性雖然重要，但並不是唯一的價值追求。當某種觀點足以使行政行為效力理論的研究實現質的飛躍時，我們也是樂於冒著理論動盪的風險欣然將其接納的。這其實就是一種成本收益分析的邏輯——倘觀點創新的弊大於維護穩定性的利，則棄之；否則，納之。因此，排除式思路的基準，事實上是一種以傳統學說合理性為前提的理論穩定。
其次，以單個作用力的個性分析為手段。排除式思路的運作過程，就是以單個的作用力為樣本進行分析，權衡將其納入行政行為效力內容的合理性和必要性。如果得出否定性結論，則予以排除。之所以採用這種個性分析的手段，主要基於如下考慮。其一，只表明支援某一分類，而不分析該分類的`合理性和其他分類的不合理性，是當前學界相關著作的主流論述模式，也是造成行政行為效力內容問題領域內學說林立的根本原因。要實現學說之間的交流融通，一個捷徑便是尋找兩個學說之中所相近的概念進行比較、甄別，最後作出取捨。如上文提過的確定力，在數個學說中均有涉及，要權衡這些學說的異同優劣，研究確定力的一般內涵無疑是一個適合的突破口。因此，對單個效力的個性分析，實際上是貫通各學說研究的橋樑。其二，本學說內部在結構上失調，難以形成足夠的說服力，是當前行政行為效力內容分類的重要表現。比如，臺灣的翁嶽生教授將行政行為效力分為存續力和構成要件效力兩項，由此掀起了一股以存續力替代傳統公定力的思潮。
然而，存續力的內涵是什麼？當前學界非但仍然莫衷一是，而且相互間出入甚多，這樣一個概念，如何同其他的作用力融合？又如何實現效力內容的結構性最佳化？又如，傳統四效力說中一直視為重要組成部分的拘束力，其內涵究竟為何？學者們要麼一筆帶過，不究其詳，要麼簡要分析，卻似乎處處透著公定力和確定力的影子。可以說，在四效力說中，拘束力是內涵最模糊、研究最匱乏、存在必要性最值得懷疑的一個。但正是這樣一個很難看出有什麼結構性意義的效力，卻作為四效力說的重要組成部分之一傳承至今，這就難免令人對四效力說的結構合理性提出質疑。其三，個性分析的過程，事實上是為了明確各個效力的確定內涵，為行政行為效力內容的重構做出必要的鋪墊。同一個效力，其內涵在不同的學說中卻出現了不同的變化，使得該效力的本來面目無端被模糊化，倘若連效力的內涵都無法確定，如何進一步對不同的效力組合進行探討？因此，倘若各學說分類的研究遵循的是一種縱向的思維進路的話，那麼對某一效力在不同學說中的特點進行總結分析，進而總結出該效力內涵的本來面目，則是採用了一種橫向的研究模式。是故，以單個作用力的個性分析為手段，是排除式思路的又一理論基礎所在。
以上兩大理論基礎互為補充，有機執行，進而產生了適用排除式思路的四大標準。
三、追問：排除式思路的標準化分析
在《試論行政行為效力內容的重構》一文中，筆者在單個分析的基礎上，從備選的九大效力中將先定力、存續力、不可改變力、不可爭力、實現力和拘束力相繼予以排除，似乎每一次排除都是基於特定效力的特定分析，並無統一的規律性可言。其實，在分析的過程中，是存在具有普遍性的標準的。以現有的四效力說為基準，該套標準主要在如下四個方面。
首先，某一效力的內涵本身是否明確、清晰？這是進一步判斷其進入行政行為效力內容框架的必要前提，也是排除式思路的是首要標準。被這一標準淘汰的典型效力是存續力。應松年教授主編的《行政程式立法研究》一書首先在我國大陸提出了存續力概念。然而，應該看到存續力學說仍存在諸多弊端。其一，就存續力的名稱而言，還有稱之為“持續力”、“繼續力”的，在立法上也是如此。另外，對於德文“Bestandskraft”一詞的翻譯五花八門，也體現出學者們對於存續力概念理解的模糊。[③]其二，就行政行為存續力的的內涵而言，不僅德國的學界存在爭議，我國臺灣的學界也是解釋不一。如翁嶽生以存續力概念取代公定力，吳庚則以其代替傳統上的確定力[1]，李震山卻又認為存續力是對公定力和確定力的折衷。[2]顯然，這種狀況反映了存續力概念的不成熟性。試圖以一個連自身的內涵都尚不確定的效力，挑戰傳統的行政行為效力學說，是否失於草率？
其次，新提出的效力型別是否相對於傳統理論存在質的不同？倘沒有，則雖然不能否認其作為一種觀點存在的合理性，但硬要以犧牲理論穩定性為代價去強證其主導地位，似乎得不償失。被這一標準淘汰的典型效力是不可爭力和不可改變力。所謂不可爭力，是指行政行為所具有的排除相對人在法定期限屆滿之後對其提起爭訟的作用力，它是與訴訟法上判決形式確定力相對應的概念。它主要針對行政相對人，是行政相對人在法定期間內不行使救濟權所導致的直接後果，因而也可以視為對相對人行使救濟權的一種限制。所謂不可改變力，是指已成立的行政行為所具有的限制行政主體一方依職權隨意對其予以改變的作用力，是與訴訟法上判決的拘束力相對應的。它主要針對有權改變原行政行為的行政機關（包括原行政機關及其上級行政機關），本質上是對相對人信賴利益的一種保護，也是在特殊情況下對行政機關依法行政的適當限制。[3]然而，在通行的四效力說中，將不可改變力等同於確定力，又將確定力分為實質的確定力（針對行政主體而言，即所謂的“不可改變力”）和形式的確定力（針對相對人而言，即所謂的“不可爭力”）。因此，相關學說對於不可改變力的理解只是一種狹義的理解。倘若把廣義上的不可改變力等同於確定力，那麼這幾種效力的關係可以用下圖表示：
（圖表1）
可見，在內容上，不可爭力和不可改變力能夠完全契合傳統的確定力理論，實無單列的必要。當然，分別從行政機關和相對人的角度探討確定力的權能，的確是一種有益的啟發和嘗試，但鑑於質變的意義有限，若以此就顛覆了傳統的理論，誠非明智之舉。
第三，某一效力型別是否對傳統理論所確定的行政行為效力內涵的範圍形成了變通？這又分為以下兩種情形。其一，該效力型別的產生擴大了傳統理論所確定的行政行為效力內涵的範圍，則應進一步分析這種擴大是否合理，倘不合理，則應予以排除。在這一層面被排除的典型效力是先定力。先定力是指行政行為的作出受行政主體單方面意思表示決定的效力。它具有四個鮮明特徵。①從物件上看，它是行政主體對於相對人而言的一種法律效力，是行政主體對相對人意志的一種支配力。②從時間上看，它發生在行政行為成立之前，是行政主體意思表示過程中即行政行為作出過程中的一種法律效力。③從內容上看，它表現為行政行為的單方面性，即行政主體單方面設定相對人權利義務的法律效力。④從性質上看，它是一種實在的法律效力。[4]傳統的行政行為效力理論認為，行政行為的效力是以客觀存在的行政行為為載體的。倘若一個行政行為尚未成立，它是不可能產生任何效果的，因為外界無法對其進行識別。而先定力恰恰是這種所謂的在行政行為作出之前即存在的“效力”，它存在於行政機關作出行政行為的準備過程之中，強調的是行政行為成立之前行政機關的單方意志性。那麼此時，行政行為先定力的載體是什麼？“……先定力的存在並沒有法律規範性檔案也沒有司法裁判文書，同時也不存在一個法律行為。可見，載體缺位。”[5]因此，先定力的提出擴大了行政行為效力存在的時間範圍，但由於這種擴大本身是缺乏足夠的理論支撐的，故而予以排除。其二，效力型別的產生仍在傳統理論所確定的行政行為效力內涵的範圍之內。在這種情況下，需要進一步從兩個方面進行分析。
一方面，由於特定效力的缺失，是否使得某一學說陷於不能周延行政行為效力內容全部內涵的境地？如一般認為，公定力是一種推定有效的效力，是行政行為諸效力的基礎。但是有一種三效力說認為，行政行為的效力由為拘束力、確定力和執行力構成，排除了公定力的存在。這顯然架空了行政行為效力的基礎，難以達致行政行為效力內容的全部內涵。另一方面，由於特定效力的存在，是否使得某一學說內部諸效力間產生重疊？如傳統的四效力說中，拘束力一直單列存在。但對於其概念的理解，似乎都或多或少地體現出公定力或是確定力的影子。有學者認為，拘束力就是行政行為有效成立後行政主體和相對人必須服從和遵守該行政行為並受其約束。[6]也有學者認為，拘束力就是已生效的行政行為所具有的拘束和限制行政主體和相對人行為的法律效力。[7]還有學者認為，拘束力是指合法成立並確定生效的行政行為，起其內容上具有約束限制的力量。[8]因此，從字面上理解，拘束與約束大致同義。由於行政行為效力在某種意義上就是一種約束力量，因而拘束力概念可視為對行政行為各項效力的統稱。日本學者室井立就認為：“通常所說的行政行為的效力即指這種拘束力。”[9]可見，由於拘束力的產生的效果與其他效力重合，而本身又無區別於其他效力的顯著特性，故而應當予以排除。這也是筆者在強調維護既有四效力說的前提下仍主張對其進行必要變通的體現之一。
第四，其他因素的考量。雖然考慮到需要構架一個具有普遍適用意義的排除標準，但各行政行為效力所具有的特殊性仍是不容被忽略的。因此，在排除的過程中就不得不涉及到一些其他特定因素的考量。這些因素包括價值取向、實際執行狀態等等。受這一標準支配的典型的效力如先定力。雖然根據第三個標準就足以將其排除，但第三個標準卻並非排除先定力的唯一理由。由於先定力強調了行政主體對相對人意志的一種支配力，從漸成趨勢的限制行政權、張揚公民個人權利的主流價值取向來看，是不宜將其作為一個單獨的行政行為效力進行表述的。除此之外，事實上，公定力也受到了該標準的支配——因為不論行政行為是否合法、有效，只要其一經做出就推定其有效的內涵，招致了諸多非議。
有觀點認為，如果一味強調公定力，認為只要是行政行為，無論其是否存在違法、無效或者其他行政瑕疵，均能依據公定力而約束公民，無異於袒護行政權的濫用，將理論上不合理設計的行政特權和違法無效行政行為的後果強加給公民，其實質是對於社會公平正義理念的違反。但是，一來，公定力的推定有效作為行政行為效力的基礎，是維護正常行政秩序的根本需要，是個人利益與公共利益博弈後形成的平衡結果；二來，已成主流觀點的有限公定力理論已經極大限制了公定力的消極作用，並給相對人的抵抗權提供了必要的理論空間；三來，實踐中已經對行政相對人因非法行政行為的公定力而招致的損害建立了相關的事後救濟制度。因此，公定力非但沒有被取消單列，反而依舊承擔著行政行為諸效力基礎的重任繼續發揮其積極的作用。可見，即使面臨類似的違背公平正義的責難，公定力和先定力的命運卻是截然不同的，這便是適用“其他因素考量標準”的結果。
四、結語：明確一種切實可行的研究進路
爭鳴固然可貴，但在爭鳴的基礎上形成共鳴，才是我們追求的最終目標。針對目前學界對行政行為效力內容的研究狀況，筆者認為，應當首先明確一種現實可行的研究進路。否則，表面上“百家爭鳴”的局面將繼續無休止的延續，難以形成普遍的、科學的結論。
這種研究進路可以分為如下三個方面。首先，不能迴避學說林立的問題。只是一味的立論，而缺乏相互間的激盪，只能使觀點越來越多，客觀真相越來越模糊，實踐意義越來越淡化。因此，一方面，行政法通論性質的著作應當一改當前對於行政行為效力內容的構成偏重陳述某一學說而缺乏對其他學說進行甄別、評價的思路；另一方面，就行政行為效力內容的問題進行針對論述的成果，應當在紛繁的觀點中取其規律性的東西，提綱挈領永遠是亂中求真的妙法靈方。其次，基於一個比較宏觀的視角，超然於“混戰”的各學說之上，審視每一個具體效力的理論背景，只有這樣，才能為進一步重構行政行為效力內容奠定必要的基礎。第三，跳出行政行為效力內容本身的範圍之外，注重對相關的法理基礎、價值因素、制度支撐等諸外在因素的考量，內部與外部結合、理論與實踐結合，在行政法學乃至公法學的體系中對行政行為效力內容的問題做整體性的把握。顯然，筆者正在依循這個進路，進行著初步的探索。
無論如何，能提出一種新思考，並引起相關的爭鳴，即使這種思考還略顯粗糙，也仍堪稱筆者之幸，學界之幸。
【註釋】
[①]對於這一觀點，筆者在先前一篇文章中已做了論述。詳見鄭毅：試論行政行為效力內容的重構——一種排除式的解決方案[J]，載《法制與經濟》，2007年11月
[②]持該觀點者甚至舉了一個更為直觀的例子來說明這一問題。倘若行政性為效力內容的總和是100，而40+60和20+30+50的和都是100，從整體上來說，這兩種組合的整體效果是一致的，因此都具有合理性。
[③]如翁嶽生翻譯的《西德行政程式法標準草案（慕尼黑草案）》（1966）與董保城翻譯的《德國行政程式法》（1992年）中，該部分標題均翻譯為“行政行為的公定力”；朱林翻譯的平特納著《德國普通行政法》中將該部分標題翻譯為“行政行為的確定力”；高家偉翻譯的毛雷爾著《行政法學總論》中又將之翻譯為“行政行為的存續力”。