湄公河水資源公平合理分配模式分析論文

　　提要：依據國際河流水資源公平合理利用的基本原則，水資源競爭利用之矛盾解決的基本方法以及水資源的三種基本分配模式，透過對瀾滄江—湄公河流域水資源利用的趨勢與流域國間的用水矛盾以及現有的流域國間的合作程度、流域的管理機制條件的分析，認為現瀾滄江—湄公河流域內，進行全流域水資源全域性分配是較為合理和切合實際的分配模式。

　　關鍵詞瀾滄江—湄公河；水資源；分配

　　1概述

　　水資源作為國家領土完整與主權的重要組成部分，其所有權與不可侵犯權是國際法中的重要原則。國際河流水資源透過自然越境而打破了各流域國領土的完整性，使其成為多國共享資源。國際河流水資源的公平合理利用與分配必須在尊重“領土完整”與“領土主權”的基礎上，進行國家間密切合作，它與流域內區域經濟合作、社群發展與區域和平穩定等問題密切相關，是一個跨國境、跨學科的綜合而複雜的問題。

　　2國際河流水資源分配的基本方法與模式

　　2.1國際河流水資源分配的基本方法

　　水資源以其多用途性、不可替代性、稀缺性、非均勻性、流動性以及在全球氣候變化下產生的水資源時空分佈與分配的不穩定性，使得有效處理國際河流水資源公平合理分配這一同時跨越自然地理與政治邊界的資源問題更為困難與複雜，絕大多數國際河流解決國家間水糾紛所遵循的方式是：依據國際水法，簽署協議，建立統一管理、監督機構進行解決。國際水法是協調國際河流及水體的開發利用的法律，是惟一能夠影響重大國際水爭議結果的重要因素。因此，一方面當流域國間關係良好，且缺水不嚴重時，國家間依據國際水法，簽署水資源開發管理協議或條約，並建立相應的流域管理、監督機構，其效果是較為顯著而有效的。另一方面，當國家間無法透過協商或外交談判達成協議時，可以透過所公認和信賴的第三方進行調解，這第三方必須是流域外的國家或國際組織或機構，除了有足夠的影響力外，還必須有相應的資金和技術來支撐其協調者的作用，如世界銀行在調解印度與巴基斯坦間關於印度河水分配長達12年的爭端中所起的作用；再者可透過國際法庭進行仲裁。

　　2.2國際河流水資源分配遵循的主要原則

　　根據國際河流水資源共享性特點，水分配原則主要是依據國際上普遍認可的國際水法基本原則，其中：公平合理利用原則是水資源分配中最重要的原則。這一基本原則在許多重要國際水法檔案中都有體現，如：1966年由國際法協會(ILA)制訂的《國際河流水資源利用赫爾辛基規則》[1]之第4、5條與1996年聯合國透過的由國際法委員會(ILC)制定的《國際水道非航行使用法》[2]第5、6條，該原則不僅對公平合理利用進行規定並且對體現公平合理利用時需要考慮的所有相關因素進行了相應的概括，其基本內容包括了：①流域內地理、水道、水文（特別是每一流域國貢獻的水量）、氣候、生態和其他自然性質的因素；②有關水道國的社會和經濟的需要；③每一水道國內依賴水道的人口；④一個水道國使用水道對其他水道國的影響；⑤對水道的現行使用和可能的使用；⑥水道水資源的養護、保護、開發和節約使用，以及為此而採取的措施的費用；⑦某項計劃使用或現有使用有無其他價值相當的備選方案等。這些原則是實現國際河流水公平合理利用分配方式與途徑或應考慮的主要因素，目的是保證各流域國享有平等和相關權利。

　　2.3國際河流水資源分配模式

　　在國際河流水資源公平合理利用原則與可持續發展觀點指導下，其水資源的分配不僅應滿足各流域國人類社會經濟發展的需要，還應滿足維護生態環境用水的需要。因此，將國際河流作為一個系統，進行水資源的綜合開發和利用是國際河流水資源分配的總目標，就國際上諸多國際河流水分配的模式來說，其分配模式總的可分為3種：專案分配、全域性分配與流域整體規劃開發模式[3]。

　　(1)專案分配模式：是流域國（多見於雙邊合作)為滿足各國家的水需求，按某一個專門專案所開發和涉及的水資源進行分配並簽訂分水協議，為區域性的合作分配，其不需要考慮流域的綜合規劃與全流域水分配，但要求合作各方進行密切的合作，需要有足夠的財力支撐。這種分配模式通常可以滿足合作方的用水需要，促進合作開發，但會受流域內其他開發專案或其他國家用水的影響，因此，這種分配方案會減慢流域水資源綜合開發的程序。

　　(2)全域性分配：是流域國間根據其都能夠接受的準則將流域內所有可確定的水資源量分配給各流域國。按可持續發展的觀點，這一水量應扣除維護生態平衡的基本用水。這種模式不需要流域國間進行密切合作和具有完善的水管理條款及機制，通常是流域國各方透過簽訂協議按流域中的某一標準（如按多年平均水量，考慮各流域國的實際貢獻水量等）確定水資源量，分配給各流域國，各國在其水資源分配份額內可比較自由地利用，而無須考慮共同需求或對他國的影響，總的來說，這種分配模式打破了流域的整體性，不利於全流域的系統開發，無法獲得最佳的利用和最大的綜合效益，不利於全流域的可持續發展，但可避免漫長的談判協商過程和一些難以處理的國家間利害關係。

　　(3)整體分配模式：是流域國透過簽訂協議，認可並實施流域整體開發規劃方案，為滿足各沿岸國的水需求而進行流域水分配，這一分配方案有效實施的關鍵在於：規劃方案的完備程度，各流域國的合作與信任程度，是否有較為完善的流域法律與管理機制及其他技術、資金的支撐能力。

　　3瀾滄江—湄公河流域水資源分佈與水需求趨勢

　　3.1瀾滄江—湄公河流域水資源分佈概況

　　瀾滄江—湄公河是一條東南亞地區著名的國際河流，發源於中國青藏高原唐古拉山北麓海拔5167m的'小冰川[4]，屬太平洋水系，自北向南先後流經中國的青海、西藏和雲南省及緬甸、泰國、柬埔寨和越南5國，在越南的胡志明市南部入海。從河源至河口，幹流全長4880km，流域面積81×104km2（中國計算數字，湄公河委員會1993年年度報告數字為79.5×104km2），多年平均徑流量4750×108m3，年平均流量15060m3/s[5]。

　　3.2瀾滄江—湄公河水資源徑流分佈特徵

　　瀾滄江—湄公河流域為典型的南北向狹長型河流，為雨水、地下水、冰雪融水複合型徑流補給型流域，流域單位面積產水量下游豐於上游，左岸豐於右岸；河川水位年內變化：瀾滄江上游地區，因冰雪融水補給明顯，每年4～5月受氣溫影響，河水水位開始上漲而進入第一個汛期，稱之為“桃花汛”；而瀾滄江中下游至下湄公河流域，隨著西南季風的侵入，各河段分期進入汛期併產生最高水位，上下游汛期最高水位時間上相差1～2個月[6]。

　　3.3瀾滄江—湄公河流域水資源利用的目標分析

　　3.3.1下湄公河流域水資源分配與利用法規的發展

　　如上文所述，流域內各國就國際河流水資源的分配與利用達成協議或簽訂條約是較為理想的處理水糾紛的方式一樣，下湄公河流域四國自1957年至今，先後成立“下湄公河流域調查協調委員會”、“臨時委員會”以及“湄公河委員會”，發表了《下湄公河流域水域利用原則聯合宣告》，在1995年簽訂了《湄公河流域持續發展合作協定》[7]（以下稱《協定》）。《協定》中，第5、6條與第26條對水資源的利用及流域內分流及維護幹流徑流進行了規定，其中第6條的“幹流徑流的維護”規定：合作維持幹流徑流，以免分流、貯蓄、洩放或其它永久性的活動所帶來的影響；歷史性嚴重旱澇災害例外：①在乾季每月不小於可接受的最小月天然徑流；②在溼季，確保洞裡薩湖產生可接受的天然迴流量，並且；③在洪水期防止日平均洪峰流量超過天然日平均流量。聯合委員會對河川徑流的分配和水位指南、監測並根據第26條採取必要的維護行為。這些規定體現了湄公河水量（特別枯水期水資源）在防洪、漁業、航運、灌溉以及控制海水倒灌中的重要作用。

　　3.3.2瀾滄江—湄公河流域用水目標

　　瀾滄江—湄公河流域枯季水資源利用與分配是一個有爭議和要進行協調的主要問題。

　　中國：中國境內的瀾滄江主要為峽谷型—中山寬谷河流，耕地有限灌溉耗水量極少，而水能資源豐富，具有優良的電站建設條件與優勢。據有關規劃，到2010年，我國瀾滄江流域內的用水量不到自產水量的8%；在規劃水平年內，我國境內用水造成對出境水量的影響甚微，不到出境水量的5%，小於計算誤差，可忽略不計。因此，我國水資源開發目標主要集中於非耗水型梯級水能開發，其開發效益根據何大明、楊明等人研究分析，可增加天然枯季流量1000m2/s[8]。

　　寮國：其產水量是流域內各國中最多的國家，佔湄公河總流量的35%，枯季永珍平原需要一定的灌溉用水。另外，寮國作為內陸國家希望開發國際航運，並開發湄公河支流的豐富水能以推動對外能源貿易與國內的發展。

　　泰國：泰國東北部是湄公河流域需要灌溉面積最大的乾旱區，在其850×104hm2可耕地中僅有約6%得到灌溉，如果枯季能從湄公河干流中抽取400～500m3/s的湄公河水，則對發展該區的農業和消除當地的貧困起到關鍵作用。

　　柬埔寨：其境內的洞裡薩湖是東南亞最大的淡水湖，也是湄公河流域最重要的洪枯水自然調節區，其每年溼季可吸納上游洪水量約460×108m3，在枯季向下遊釋放；其主要水需求是要求上游每年溼季保證相當的洪水來量，以保證湖區的洪泛面積，提高土壤肥力與有機漁餌。

　　越南：枯季耗水量最大的是湄公河三角洲，主要是越南部分，約有390×104hm2農業和水產用地，每年4～5月，來自上游的徑流約2000m3/s，為防止海水入侵需用水約1500m3/s，能用於灌溉的僅約500m3/s，能灌溉約50×104hm2耕地。目前，該區枯季灌溉需水1600～2000m3/s，因此，若要充分發揮區內土地潛力，並有效防止海水入侵，則需在枯季天然徑流基礎上再增加枯季徑流約2000m3/s。

　　總之，要滿足下湄公河各國的灌溉需求、洪水迴流和防止海水倒灌，共需增加枯季徑流約3000m3/s[9]。

　　4瀾滄江—湄公河水資源分配模式

　　4.1瀾滄江—湄公河水資源分配模式分析

　　從進步的觀點看，國際河流水分配最合適、最理想的模式是採用整體流域規劃分配。但就瀾滄江—湄公河流域開發利用與合作現狀看，其缺乏足夠的軟硬體環境或條件。

　　(1)流域內合作機制不健全（鬆散）：流域內特別是下湄公河雖自50年代起就成立了流域協調委員會，但至今還沒有形成包括流域內全部6個國家的全流域綜合管理機構；同時，由於長期的歷史原因和各國的政治體制、社會經濟、環境利益及價值觀等上的差異，各國相互間的猜疑依舊存在，各國間實現密切合作困難；再者，近年來該區域已成為區域合作開發熱點區，許多國際組織和國際援助機構都以不同的合作方式紛紛介入該區的發展，形成紛繁複雜的國際合作圈和合作行動計劃，而這些合作行動間，各國開發目標又缺乏必要的聯絡、溝通與合作，形成該流域內合作開發環境上的混亂。

　　(2)湄委會的協調管理權力有限：1995年新成立的湄委會（MRC）被賦予了相當的權力，但從《協定》中第35條“由政府解決”的規定，說明湄委會並無充分的裁決權，其各國代表的權力有限；其二，MRC雖然被稱之為專門的國際河流管理的國際性機構，《協定》內並未對MRC的執行費用的產生與分擔進行規定，似乎都依賴於外來捐助，這必將會影響其作為一個國際組織的獨立性。

　　(3)缺乏統一完善的全流域規劃：雖然在1995年的《協定》的第2條和第26條都規定MRC將對流域進行開發規劃和提出水資源利用和流域間分流規劃（包括劃定乾溼季時間框架，確定和維持各水文站徑流水位，確定乾季幹流多餘水量的準則等），但至今這些規劃各標準仍沒產生，而流域內的合作開發專案已紛紛展開，互不協調，因此，這些專案是否符合整體開發的要求不得而知。

　　(4)缺乏足夠的資金與技術支撐：由於該流域內各國都是發展中國家，缺乏足夠的開發資金與技術，需要國際組織或機構在資金與技術上的捐助和幫助，通常這些捐助都是有條件的，其流域的開發目標要滿足捐助者的意願或利益，這在某種程度上將會影響全流域的整體利益或整體開發的綜合目標。

　　綜上所述，就瀾滄江—湄公河流域的開發合作現狀，實施全流域整體規劃分配開發模式是很困難和不現實的，而採取較為鬆散的合作方式進行協調開發——即全域性分配模式的開發是比較合適和務實的。

　　4.2水資源公平合理的全域性分配構想

　　瀾滄江—湄公河流域用於水資源分配的基本資料應包括：各國的流域面積及所佔的比例、降水量、河川徑流量與枯溼季徑流變幅、需水量、用水量（生態、社會、經濟發展用水量）、流域水供養人口、維護水及生態系統的措施費用等等。雖然國內外包含這些資料的研究成果已不少，但至今還沒有產生出全流域統一一致的基礎資料，因此，目前該流域水資源分配方案的產生的根本條件是：透過各國間的談判與協商，產生出一系列真實、合理、科學的為各國公認的基礎資料。透過以上各流域國的用水目標分析，我們就境內瀾滄江水資源參與全湄公河流域的水資源分配模式提出以下建議性構想。

　　(1)就瀾滄江水資源開發，同意承擔境內幹流每月最小天然徑流量的義務，提出擁有超出最小流量年均出水境相當水量的使用權，如對枯季月均水量產生增加量或洪水期削減的洪峰量（指《協定》第6條之C款：防止日平均洪峰流量超過天然日平均流量）時，我國對其所產生的效益，依據有關國際水法之公平合理利用原則所涉及因素中的“維護……水資源所採取措施的費用”提出要求回報。

　　(2)依據國際慣例及下湄公河流域對水質水量的需求，充分考慮可能造成用水矛盾的因素及境內水利用對下游生態環境社會和經濟的影響，有針對性地開展瀾滄江流域水資源綜合開發規劃，特別是對在國際河流上進行流域外引水可能產生的國際影響作好前期準備工作與研究。

　　(3)加強法規的研究、建設、貫徹與監督工作，特別是加強水資源開發的對外政策的研究與協調，結合國際水法中就公平合理利用國際河流水資源與中國的現實情況，提出幾套詳盡、務實、科學、合理的、包含法規及技術的分配方案，協助決策部門參與他流域國進行水資源分配的協調與談判。

　　(4)在參與流域合作開發前期，在不損害國家利益的前提下，適度增加科學研究成果的透明度，增加對外的資訊交流，釋出境內水資源開發的戰略性目標，爭取境外對我國開發專案的理解與支援，同時為爭取現有水利用為合理用水權利創造條件。

　　5結論

　　瀾滄江—湄公河流域水資源豐富，但因時空分佈的差異造成各國間需水矛盾。由於流域內各國間的合作密切程度、流域管理機制、流域開發規劃等各種開發環境不完善，使得在現有環境條件下開展整體流域規劃分配極為困難，因此，為儘快推進流域水資源的開發與利用，目前在瀾滄江—湄公河流域進行公平合理的全域性開發模式較為合理和現實。

　　參考文獻

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　　5何大明．瀾滄江—湄公河水文特徵分析[J]．雲南地理環境研究，1995,(1)：60.

　　6何大明．瀾滄江—湄公河水文特徵分析[J]．雲南地理環境研究，1995,(1)：61～62.

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　　SecondReprintbyMRCSecretariat,1999,6～13.