工商資本參與農業投資存在的法律問題研究

　　一、問題的提出

　　農業發展要實現現代化就必須先實現農業產業化，而目前農業產業化發展過程存在著資本投入不足、財政支援有限、農業信貸短缺等問題，因此必須引進工商資本的投入。首先，農業產業化資金不可能完全依靠政府財政的投入。目前國家對“三農”問題十分關注，財政對農業投資的總量不斷加大，但是財政不能成為農業投資的全部，否則豈不是等於政府用財政去投資創辦了大量的國有農業企業，這不符合公共財政的要求，更不符合我國的公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的經濟體制要求;其次，農業投資也不能只依靠農民的自身積累。從理論上來說，依靠農民自身積累是能實現農業現代化，但是這將是一個漫長而緩慢的過程。但是在經濟全球化、貿易自由化的過程中，我們將面臨著各種挑戰，留給我們的時間是有限的。在改革開放以後，我國也有一些農民先富起來了，紛紛投資辦廠投資農業，但是這些企業規模較小，起點較低，生產技術落後。此外，農民由於普遍的文化水平不高，生產理念落後，沒有先進的技術與機械裝置等，所以農業現代化不能依靠農民的自身積累;再次，農業產業化也不可能單純依靠信貸資金。因為信貸資金不可能單獨用於農業生產和流通，其必須依附於企業和農戶對農業的投資。因此，解決農業產業化資金來源除了依靠政府財政支援以及農戶自身積累和現有企業的發展，最大的潛力在於引進工商資本介入農業領域，從當前的農業投資情況來看，工商資本必然將成為未來中國農業發展的強大動力。

　　二、工商資本參與農業投資存在的法律問題

　　***一***工商企業參與農業投資的主體資格沒有法律明確規定

　　2013年中央一號檔案提出“探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地准入和監管制度”，這表明了從政策上講國家支援和鼓勵工商資本參與農業投資，但是目前還沒有哪一部法律對工商企業涉農的主體資格進行確認。從現有的《企業法人登記管理條例實施細則》來看並沒有按行業劃分企業，也沒提到工商企業的有關概念，其中第十四條規定：申請企業法人登記，應具備的條件，主要有企業所有的資金、有與生產規模相適應的一些列組織機構、有與企業經營範圍相適應的經營場所和設施、有符合國家法律、法規和政策規定的經營範圍等，所以並不可能所有的工商企業都可以參與到農業投資的過程中，那麼就有必要對工商企業參與農業投資的准入資格，以及經營範圍等方面進行法律規制。

　　***二***工商資本參與農業投資過程中法律監管缺失

　　我國目前還沒有出臺《農業投資法》，相關的農業投資法律法規也只是散佈於《農業技術推廣法》、《草原法》、《漁業法》等法律法規中，而且都是一些原則性的規定，沒有具體操作規定，已經不能滿足現階段農業投資的要求。從財政對農業投資來說，國家對財政支農投資計劃的制定和執行僅依靠財政和信貸內部的行政監督以及各級人民代表大會的財政預、決算審查監督，而這兩種監督效果不甚理想。農業投資法律缺失的情況下，造成與農業投資相關的行政法規甚至是行政規章成為財政支農的主要行為規範，而這種法規與規章的效力相比法律要低，規定的內容也有許多地方不嚴謹。對於企業等其他農業投資主體的法律監管，目前還沒有法律法規對其進行規定。

　　***三***工商資本參與農業投資過程中涉及土地流轉存在的問題

　　1、政府與農村集體經濟組織主導農村土地承包經營權流轉，忽視農民的主體資格。我國《農村土地承包經營法》第三十三條規定“土地承包經營權流轉應當遵循以下原則：***一***平等協商、自願、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方土地經營權流轉;***二***不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途;***三***流轉的期限不得超過承包期剩餘的期限;***四***受讓方需有農業經營的能力;***五***在同等的條件下，本集體經濟組織成員享有優先權”。《農村土地承包經營法》第十二條“農民集體所有的土地依法農村集體所有，由村集體組織或村民委員會發包”。第十四條“發包方承擔維護承包方的土地承包經營權”、“尊重承包方的生產經營自主權”。雖然我國的《農村土地承包經營法》中對土地的流轉作了一些原則性規定，但是在現實的操作中，地方政府為了積極的招商引資，吸引工商企業資本的農業投資，往往忽視農民個體的話語權。工商企業進入農業投資前提件是要有較大規模的土地集聚，如果讓工商企業與每戶農民一個個去談判，必然會浪費很多時間，而每戶農民的要求會是各種各樣，這必將影響到工商企業投資的成本與效率。因此，為使工商企業資本快速投資到農業中，基層政府與農村的集體經濟組織往往主導著農村土地流轉的工作，從而使自願流轉變成強制流轉，為工商資本創造有利條件而忽視了農村家庭的複雜性。

　　2、工商資本參與農業投資過程中的土地流轉合同不規範。我國《農村土地承包法》第三十條規定“土地承包經營權採取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同。採取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意;採取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發包方備案”。在工商資本參與到農業投資過程中，有一部分農民自願參與流轉，但由於農民的普遍文化水平不高，法律意識淡薄，有的並沒有訂立合同，只是口頭形式的答應，有的訂立土地流轉合同也只是形式上的預設，而對其中的條款並不清楚，此外關於合同本身對相關權利的約定也比較模糊，關於法律需要備案的合同，更是少之又少。因此，在產生糾紛的時候，取證比較困難，致使雙方因為證據不足而產生不利的法律後果。

　　三、完善工商資本參與農業投資具體措施

　　***一***完善農業投資主體制度

　　改革開放之前，我國農業投資主要依靠國家的財政支援，改革開放以後，我國建立了市場經濟體制並不斷髮展，在農業領域對資金的需求日益增加，農戶、農村集體經濟組織、信貸、外資等逐步形成了農業投資的新型主體。為了適應市場需求和農業發展模式由數量型向質量型的轉變，我國多元化的農業投資主體應以國家投資為主導、金融信貸為支撐、合作經濟為關鍵、家庭農戶投入為基礎和利用其他資本***包括外資***為補充的多層次、多渠道的投資主體格局，國家、地方、集體、銀行、農戶各盡其力，注重農業投入，共同搞好農業投資。健全多元化的農業投資主體，我國的農業投資立法應考慮到以下幾個方面：

　　1、明確農業投資主體的權利與義務。首先，政府作為國家經濟管理的主體，在農業投資過程中主要要發揮其巨集觀調控的職責以及市場監督和行政執法的權力，保障投資活動的健康、和諧、有序的發展;其次，政府作為農業投資的一般主體時，主要是利用財政對農業投資，要傾向於公益事業的農業投資，在編制政府的財政預算和國民經濟計劃時要做好協調好各個部門的職責，要對農業資金的籌集、使用和管理盡到監督職責;再次，農戶、企業、信貸機構等農業投資主體，它們之間的法律地位是平等的，其主要權利是享有對投資資金的所有權，對投資專案的經營權、決策權與收益權以及其他法律規定的權利。主要的義務有：一是投資人應遵守國家的政策與法規，在法律規定下行使自身的權利;二是投資主體應依法承擔投資所帶來的風險;三是投資主體依法接受政府各部門、社會、媒體等監督。

　　2、明晰農業投資主體投資的範圍。農業投資可以分為基礎性投資、公益性投資、競爭性投資。公益性農業投資，主要包括農村的基礎設施、公共事業、科學技術、教育培訓等;政府財政投資應當傾向於基礎性的農業投資和公益性的農業投資。而競爭性的農業投資主要是農戶和企業，農戶和企業作為營利性的經濟主體，其主要的目的在於追求生產利益的最大化，因此農戶和企業應按照市場規則進行投資，具體涉及農林牧副漁業及其產前、產中與產後服務等。目前對於工商資本參與農業投資主要鼓勵其進入“適合企業化經營的種養業”，主要包括休閒農業、立體農業、迴圈農業、規模化養殖業、農產品精深加工業等;最後對於農村集體經濟組織，作為政府與農戶之間的農業投資主體，其投資的領域主要在於一些不適合政府與農戶投資的領域，以起到中間協調作用，從而彌補在農業投資中空白的區域。

　　3、設立嚴格的農業投資主體的法律責任。在多元化的農業投資主體參與到農業投資中來，投資的方向、範圍與職責都需要用法律來規制，其中法律責任的設立是必不可少的，因此在制定農業投資法時要考慮把具體違法行為的表現形式及其相應的法律責任，明確列舉出來。綜上所述，健全多元化的農業投資主體不僅需要政策的指導，還需要用立法的形式對農業投資主體的權利義務、投資範圍以及法律責任加以規定。

　　***二***構建全程監管制度

　　農業投資活動是一個動態的過程，嚴格的准入條件，只是工商資本參與農業投資的前提，如何能做到農業投資的規範有序，全程監管是關鍵。而目前我國法律還沒有對農業投資的監管作出規定，因此結合當前工商資本參與農業投資存在的問題，筆者提出了以下幾點建議：一是工商資本參與農業投資監管需要充分發揮地方政府和村級基層組織的職能，首先地方政府要發揮其公共服務的職能，在招商引資的過程中要對工商企業的准入條件進行監管，在現實的生產經營中也要加強監管，嚴禁企業的圈地行為以及改變土地用途、損害農民利益等行為;其次基層服務組織也要做好工商企業參與農業投資的監管工作，不能越位，也不能缺位，要充分保護好農民的利益。二是可以成立工商資本參與農業投資區域性的准入監管機構，對於設立嚴格的工商資本參與農業投資的准入條件下，必須有專門的機構對前期是符合准入條件的企業進行監管，以免在後期投資過程中失敗，達不到了准入條件。三是對於大、中型的工商企業，其流轉土地面積達到1，000畝以上的，每年需要進行年檢，以防止資本在中途改變土地用途，損害農民利益。四是發揮媒體監管與社會監管的職能，鼓勵媒體與大眾對工商企業參與農業投資過程中的負面訊息進行曝光，以形成範圍廣、層次多的監督制度，來約束工商企業農業投資的範圍，防止企業非農化等行為。

　　***三***健全農村土地承包經營權流轉制度

　　1、完善我國農村承包經營權確權登記制度。為了保障農民土地承包經營權和農地的流轉，確權登記制度是必不可少的。2012年中央一號檔案要求，2012年基本完成覆蓋農村集體各類土地的所有權確權登記頒證，推進包括農戶宅基地在內的農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。目前，我國正在大規模的推進農村承包經營權的確權登記工作，但是還是存在一些問題，如土地流轉不規範、土地的權屬爭議、登記工作本身的不完善等方面制約著農村土地承包經營權的確權登記。為此筆者建議從以下幾個方面進行完善：***1***明確農村集體成員的資格。我國《土地承包經營法》規定，只有農村集體內部的成員才享有土地承包的資格。但是，目前我國的戶籍制度規定，只要具有農村戶口就像有農村集體成員資格，此外城鎮化的迅速發展，很多農民已經脫離農村，在城市居住生活，但是承包關係依然存在。因此，政府的有關部門必須出臺具體的辦法對農民的集體成員資格重新進行界定，可以考慮以合同或者其他財產憑證為依據來界定農村集體成員資格;***2***完善農村土地承包經營權的效力。根據我國的《物權法》，我國的農村土地承包經營權設立採取登記生效主義，而流轉採取的是登記對抗主義。現有的立法對土地承包經營權的設立和流轉採取不同的登記原則是不利於交易的安全，容易發生矛盾。因此，需要構建科學的登記原則，明晰設立、流轉、轉讓等流轉方式的物權效力規定;***3***完善具體的登記工作。採取科學、合理的登記方案、嚴格的程式、健全的糾紛解決機制等來促進農村承包經營權確權登記的有序開展。

　　2、健全農村土地承包經營權流轉市場。土地的流轉首先得發揮市場的作用，通過市場的競爭形成土地流轉價格機制。為了充分發揮市場配置土地資源的作用，必須要建立健全土地承包經營權流轉市場。從目前的部分省市實踐來看比較健全的土地流轉市場應包括：***1***市級政府有關部門應的要加強土地流轉市場建設和指導工作;***2***縣級政府有關部門要負責土地流轉的管理和服務工作;***3***鄉***鎮***一級要設立土地流轉的交易場所;***4***村集體組織要設立流轉服務站，從而形成市縣鄉村四級土地流轉管理和服務網路，為流轉雙方提供流轉資訊釋出、法律政策諮詢、流轉價格評估、指導合同簽訂、協調利益關係等相關服務。此外還應當建立和完善土地流轉市場的交易規則，制定科學的交易程式，使農村土地承包經營權流轉的市場健康、有序的發展。

　　3、規範農村土地承包經營權流轉程式和流轉合同。***1***應當在農村家庭土地承包制的基礎上，按照 “依法、自願、有償”原則，採取轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等多種方式進行土地流轉。因此，農村集體經濟組織在組織農民土地的流轉時，要充分尊重承包人的意願。政府和村集體經濟組織充當的是中間協調力量，不能越位，而主導農村土地的流轉。對於具體的土地流轉方式、面積、用途、期限以及租金等事項，需要在承包人的同意下才能進行，要切實、充分保障承包人的合法權益;***2***在簽訂家庭土地承包經營權土地流轉合同時，要在公平、自願的基礎上進行。對於合同的形式，必須採用書面的形式，合同中必須記載的事項要有流轉土地的位置、面積、租金及支付方式、期限、流轉方式違約責任及糾紛解決辦法等內容;***3***要加強土地流轉的監管。工商企業參與農業投資的過程中，對於流轉的土地，其用途是明顯的，在追逐利益的情況下，很難確保其不改變土地的用途。為此，地方政府和村集體經濟組織必須對土地流轉後的實際使用狀況，進行跟蹤監管，對於破壞土地、改變土地原有用途、破壞土地生態環境等情形的，當地政府和村集體經濟組織應當主要制止，並按照土地流轉合同規定要求其承擔違約責任。如果當地政府和村集體經濟組織存在違約，也應當按照合同的約定，承擔相應的違約責任。對於當地政府和村集體經濟組織沒有盡到監管職責的，由上級政府有關們對其進行處罰。如果承包方沒有按照合同約定，其應承擔合同的違約責任。在規範的合同指導下，使工商企業、當地政府和村集體經濟組織、承包方的權利義務具體而明確，一旦發生違約的情況下，使得各方主體的權利都能找到法律的救濟。目前，雖然國家並不提倡工商企業長時間大面積租賃農民的承包地，但是工商企業參與農業投資的趨勢勢在必行，因此我們必須完善法律法規，加強引導與監管，讓工商企業健康、有序的參與到農業投資過程中。