銀行存款保險制度尚待政策配套護航
自美國在上世紀的大危機推出存款保險後，全球許多國家紛紛效尤，陸續推出了存款保險制度。我國《存款保險條例》***以下稱“條例”***日前頒佈，標誌著中國銀行體系和億萬存款者都將迎來一個新時代。
穩定金融體系 提高金融效率
存款保險的全球實踐表明，它對維護儲戶的信心發揮了積極影響。在存款保險制度誕生之前，美國的存款者在銀行門口排隊擠兌是常有之事。自存款保險誕生後，儲戶在銀行門口長龍擠兌，導致銀行流動性瞬間枯竭的現象鮮有發生。即便在次貸危機期間，美國關閉了一些銀行金融機構，並沒有發生銀行擠兌，這表明存款保險對危機傳染和信心崩潰發揮了有效免疫功效。在缺乏存款保險時，為了保障存款者的利益和維護金融穩定，當存款機構無法兌付時，央行就要通過貼現視窗或再貸款予以兜底，降低了央行的信用獨立性。相反，有了存款保險後，一家金融機構經營不善導致其流動性枯竭時，只要存款保險機構有足夠的賠付力，央行就不必介入。
在全面深化改革新階段，推出存款保險制度在一定程度上弱化政府對金融機構的隱性擔保，強化市場紀律對金融機構的風險約束，有助於深化中國金融體系市場化改革。完善的市場體系不僅要求可以自由地開辦企業，也要求那些經營不善的企業及時地得到破產清算。同樣地，充分競爭的金融體系不僅要求進入壁壘最小化，也要求經營不善者及時地受到市場懲罰。這是健全金融體系必要的新陳代謝過程。因此，存款保險制度的推出，在保險限額內給予存款本金安全的同時，會強化市場紀律對投保機構的約束和懲戒，有助於金融體系的穩定和效率提高。
五問題待解決
我們認為，中國在推出存款保險的過程中，以下幾方面還需要注意。
首先，對儲戶的保護與對問題金融機構的懲罰，是有效存款保險缺一不可的。推出存款保險的目的在於，保障存款機構破產清算時儲戶的本金安全。因此，有意義的存款保險制度必然涉及“存款類金融機構破產”與“存款本金保障”兩個相輔相成的方面。它要發揮應有的作用，要在保障儲戶資金安全的情況下，更順利地推進經營不善的存款類機構及時退出市場。通過破產等機制及時將那些經營不良者清出市場。這是提高市場效率的重要機制。只有“存款保險”而沒有金融機構及時有效的退出，這樣的存款保險制度充其量是一個“跛足”制度。因此，與存款保險制度相配套的，應當是推出更加系統、完善的存款類金融機構的破產清算制度。我國正積極推動多種所有制形式的金融機構發展、各類民營銀行躍躍欲試的金融變革之際，存款保險制度的推出會使未來金融機構的股東承擔更大風險。
其次，應當關注強制投保機構範圍的界定可能造成的潛在影響。外資金融機構在華設立的分支機構不參與存款保險，可能影響市場公平競爭，讓它們取得了成本優勢。隨著中國市場體系和法制的進一步完善、中國金融對外開放的日益加深、發達經濟體金融危機的緩和，發達經濟體金融機構進一步融入中國金融體系的需要會進一步上升。這意味著，將來不僅有更多非居民將錢存入外資金融機構，也會有更多居民將儲蓄剩餘存入外資金融機構。但由於在華外資金融機構不需要為儲戶購買存款保險，它們就可以相對更高的存款利率為儲戶提供風險補償。很多老百姓更看重的是眼前收益，忽視當期收益中所包含的風險溢價。一旦出現這種狀況，在華外資金融機構的存款競爭力會相應地上升，存款“外資金融機構化”會對境內機構帶來新的壓力。更何況，這種“內外有別”的制度安排，本身就會強化那些被要求強制性投保機構的監管套利動機。
第三，差別化的存保費率，意味著不同“狀況”的存款金融機構將繳納不同的存保費率。所謂“狀況”，不僅取決於存款機構的“大小”、風險管理水平、盈利能力，還取決於存款機構的性質。在實踐中，由於“大”的金融機構具有“系統重要性”，即便它在經營中出現了嚴重的問題，但其對國家經濟和金融的穩定“太重要”，“大而不倒”裹挾了政府的公共政策，政府最終還是需要動用公共資金，或者央行發行貨幣提供貸款的方式給予救助。即便實施存款保險，存款機構的規模越大，一旦它出現問題，政府救助的可能性會越大，因而儲戶的存款會越安全。由於政府的隱性擔保，大機構所願意繳納的存款保險費率會相對地下降。相反，那些規模較小的存款機構，則要必須繳納更高的存保費率。當然，比起沒有政府的隱性擔保和存款保險，加入存款保險之後，儲戶在中小金融機構的存款風險相應地降低，所要求的風險溢價可能會下降，這有助於降低小金融機構與大金融機構之間的存款利差。但由於在利率市場化日益深化的背景下，小金融機構規模擴張的意願更強，它需要支付相對更高的存款利率滿足其資產擴張的需要。2013年以來央行擴大存款利率上浮區間後，不同規模存款機構的表現充分印證了這一點。因此，存款保險加上利率市場化的制度變革，會使規模越大的機構越有可能獲得成本優勢。
第四，存款保險正式推出後，並不意味著政府會完全退出對金融機構的隱性擔保。正如前所述，即便是在強調自由競爭、破產清算對金融機構過度冒險的懲戒作用的國家，政府也會對陷於流動性困境的某些金融機構給予救助。尤其是當系統性金融風險導致大面積的金融機構陷於困頓之中，存款保險也無力給予足額的賠付之時，中央銀行仍需要發揮其最後貸款人職責。央行的最後貸款人職責從一開始就奠定了政府為金融機構提供的隱性擔保，這一職責和機制絲毫沒有因為存保制度而弱化。例如，作為全球第一個推出存款保險制度的美國，在2008年次貸危機期間，美聯儲就對花旗、美國銀行等分別提供了數百億美元的貸款。美國財政部也動用公共資金購買了兩房在內的金融機構優先股。美國次貸危機的教訓告訴我們，隨著金融結構多元化、金融機構之間的業務交叉與融合越來越突出、更加強化了金融的緊耦合性，包括中央銀行最後貸款人在內的政府隱性擔保，反而從傳統銀行業機構擴大到了所有金融機構和提供流動性的金融市場。可以想見，即便中國推出了存款保險，但由於中國金融結構日益多元化、複雜化，政府出於金融穩定乃至社會穩定的考慮，仍會對公眾資金的安全性提供隱性擔保，在必要時施以援手。這告訴我們，中國在未來存款保險的具體實施中，需要進一步明確顯性存款保險與政府隱性擔保之間的界線。
最後，推出存款保險後，仍需要特別注重存款類金融機構的股東與其經理人員之間的委託代理關係所造成的影響。在保險和信貸市場上，由於資訊不對稱，素來有“逆向選擇”與“道德風險”的後果。中國實施了強制性的存款保險制度，“逆向選擇”不會成為存保基金必須面對的問題，但如何克服投保機構的道德風險給存款基金的損害，仍然是必須面對的問題。道德風險正是一些人質疑存款保險有效性的重要依據。解決投保機構發生道德風險的途徑之一，就是賦予存保機構的金融監管職能。中國在存款保險的制度設計上，賦予了存保機構一定的監管權力，它可與央行、銀監會共享相關資訊，對投保機構提出風險警示，要求投保機構提高資本充足性、降低槓桿率等矯正要求，甚至實施懲罰性的投保費率。除此之外，存保機構對投保機構的日常檢查、監督也是降低投保機構道德風險的重要機制。這些固然對克服投保機構道德風險極其重要，但這只是輔助性的金融穩定功能，畢竟，它更多依靠事後的結果提出警示。由此可見，即便有了存款保險，存款類機構的穩健性，最根本的仍在於解決投保機構股東與其經理人員之間的委託代理問題，強化股東對投保機構經理人員約束，通過激勵相容與滿足參與約束的合約結構，促使銀行經理人員在平衡風險與收益中穩健經營。