完善我國財政支出績效評價的對策建議
進入新世紀，隨著石油等不可再生能源的日益緊張，建設資源節約型社會已經迫在眉睫。節約資源，不是簡單地控制資源的投入，而是要注重資源的使用效益，力求“花小錢，辦大事”。從財政的角度來看，節約資源，意味著要講究財政支出的績效，提高支出效率，實現財政資源配置效率最大化。當前財政支出佔GPD的比重越來越大，它的任何一個細微調整都將對某個領域產生舉足輕重的作用，它的一舉一動都與全體公民的利益休慼相關。面對這麼鉅額的資產，不論是什麼性質的國家，都必須建立一套科學的財務管理體系來運作和經營，以實現最大的效益。
近年來，我國先後進行了部門預算、會計委派、國庫集中支付和政府採購等一系列財政支出領域的改革，取得了一定的成效。主要表現為預算執行得到了強化，支出效率顯著提高。但距離建立公共財政體制，實現財政資源配置效率最大化的目標還有很長的路要走，特別是財政支出績效管理的理論和實踐較為滯後，嚴重影響了我國財政支出效率的進一步提高。因此，大力推進財政支出績效評價，不斷提高財政支出管理水平已成為當務之急。
一、我國財政支出績效評價的現狀
1.積極開展試點工作，為全面推行財政支出績效評價積累經驗。早在1949年美國就提出了績效預算改革的設想。1951年美國聯邦預算局據此編制了基於政府職能的聯邦政府預算，第一次明確地使用了“績效預算”概念，為日後開展財政支出績效評價打好基礎。1982年，英國政府公佈了著名的“財務管理新方案 ”，開創了績效評估實踐的先河。[1]與西方發達國家相比，我國的財政支出績效評價工作起步較晚。近年來，隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，財政在經濟管理中的資源配置和調節作用越來越突出。為了適應形勢的發展，財政部提出了“積極探索建立財政支出績效評價工作體系”的工作思路。2001年湖北省率先在該省的恩施土家族苗族自治州選取了5家單位進行試點，拉開了我國財政支出績效評價試點工作的序幕。次年，又在全省範圍擴大試點，湖南、河北、福建等地也相繼進行了小規模試點，積累了一些經驗。
3.科學地劃分評價物件。按照財政支出績效評價主、客體的不同，將財政支出績效評價的物件分為財政支出專案績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價和財政支出綜合績效評價四類。
4.摸索出一套財政支出績效評價指標體系和評價標準。評價指標是財政支出效益評價的載體，也是財政支出效益評價內容的外在表現。現在已經形成共識的是財政支出績效評價指標體系主要由財政投資性支出評價指標、財政政府運轉支出評價指標、政府採購支出評價指標、財政社會保障支出評價指標、財政科學事業支出評價指標、財政教育事業支出評價指標、財政衛生事業支出評價指標、財政支農支出評價指標等幾類指標組成。評價標準則是對評價物件進行科學分析、評判的標尺，可分為行業標準、計劃標準、經驗標準和歷史標準，並且每一類指標都有相應的評價標準。
5.逐步形成一系列實用的財政支出績效評價方法。主要有成本—效益分析法、因素分析法、專家評審法等。[3]
二、現行財政支出績效評價存在的誤區
由於專案效益比較容易量化，專案績效評價的可操作性強，各地進行績效評價嘗試時大都先從專案績效評價入手。縱觀各試點地區的做法，可以發現普遍存在著幾點誤區：
1.“重腳輕頭”，注重事後“結果”的評價而輕視事前“源頭”的把關，把專案績效評價的重點放在專案完工後的“問效”上。[4]然而，作為政府管理經濟事務和實施巨集觀調控的手段之一，政府部門預算的編制和批覆都必須經過一套嚴格的程式，具有“鐵預算”的特點，一經批覆，如無特殊情況不得追加、調整或變更。因此，在預算審批階段對所有專案進行的預期績效的評估和比較才是重中之重。
2.割裂了專案預期目標與專案實施結果的聯絡。沒有把專案實施的結果與目標進行對比，造成“結果”與“目標”脫節。專案預期績效的評估，包括可行性研究、專案目標的確定等只作為一種“要錢”的手段，而沒有真正融入績效評價體系當中。
3.專案績效評價較為片面。只注重區域性，不注重整體；或只看重短期效益，不放眼未來，沒有用發展的眼光看問題，導致評價的結果不能真實地反映專案的績效。[5]有些專案就其在區域性或者短期的作用和地位而言，也許不顯山露水，但相對於全域性，或從長遠來看，對整個地區日後的經濟發展卻起著舉足輕重的作用。就好比一部機器中的一顆螺絲釘，單就其價值進行衡量，不值幾個錢，但一旦沒有它，整個機器都難以正常運轉。
4.會計核算基礎帶來的誤區。由於行政事業單位會計的核算基礎是收付實現制，財政資金的使用不進行核算成本，經濟效益難以評定，導致許多地區把財政支出績效評價的側重點放在支出的“效率”而非“效益”上，使績效評價名不副實。
三、
1.從源頭上把好關。根據我國預算編制的規律，特別是預算一經批覆即成定局的特點，把專案績效評價的重點前移，移到專案預算申報和稽核過程之中，也就是要輕腳而重頭。一是要結合本年度政府提供公共產品的總體目標和本地區經濟、社會的發展規劃進行評審；二是借鑑市場經濟發達國家的做法，根據部門的職能和專案的內容，結合專案對社會、經濟的實際影響和專案的可持續性等方面，合理確定專案的預期目標，這些預期目標就是專案安排的參照標準；三是建立跨部門的專案評價體系，不僅要對同一部門的不同專案進行評價，還要對各部門之間的專案進行橫向比較，根據專案的輕、重、緩、急來確定預算優先安排的專案。
2.建立以成果為導向，以追求最大績效為根本目標，以實現既定績效目標為根本要求的績效預算管理模式，加強“結果”與“目標”的有機對比。專案的預期目標，不僅應該作為專案安排的依據，還應當是專案完工後績效評價的主要參照標準。通過將依照各項績效評價指標計算出來的結果與這些標準進行比較來衡量專案的實施效果。作為評價結果的重要依據，撇開專案的預期目標談財政支出績效評價如無源之水，無本之木。
3.建立一套科學的綜合評價體系。由於財政支出範圍廣泛，既包括直接的、有形的、現實的支出，也包括間接的、無形的、預期的支出；支出效益既要考慮經濟效益，又要考慮社會效益、生態效益；既要考慮短期效益，又要考慮長遠利益；既要考慮直接效益，又要考慮間接效益。因此，必須改變觀念，樹立大局觀、發展觀，建立一套科學的綜合評價體系，該體系不僅要考慮經濟效益，還要涵蓋社會效益和生態效益；不僅要考慮區域性效益還要兼顧整體效益；不僅要能夠評價短期效益，更重要的是能夠評估長遠效益，做到這幾者的有機結合。
4.引入權責發生制準確核算專案成本，為評價專案經濟效益提供必要的資訊。當前西方各國的政府會計或多或少都引入了權責發生制，歐洲大多數政府都採用權責發生制進行某種形式的產出計量，而且不同程度地確認為預算的組成部分。在德國，大部分地方政府已部分引入了權責發生制，實行權責發生制與收付實現制並行的雙軌制，其中巴伐利亞州的慕尼黑市、紐倫堡市等都在積極進行相應的改革，對可以量化成本的公共服務領域，包括居民供水、垃圾的運送和處理等專案使用權責發生制進行核算。我國可以借鑑西方國家的先進做法，採取先易後難的方式，先選取部分專案進行試點，待成熟後再行鋪開。
5.建立健全的財政支出績效評價體系。進行財政支出績效評價，最終目的是為了提高財政支出效益?因此財政支出績效評價體系還必須包括績效評價資訊反饋制度、激勵機制和獎懲制度等內容。一方面通過績效評價資訊反饋制度及時瞭解各專案的實施情況和實施效果；另一方面通過建立激勵機制和獎懲制度，改變現行預算制度只重視資金分配、不重視資金使用的狀況。首先，把對專案預期目標的績效評價結果作為預算編制和批覆的重要依據，從源頭上控制沒有績效和低績效的專案；其次，實現財政預算管理上的兩個轉變，即預算撥款由傳統的按預算撥款轉為按績效撥款，從過去對預算的重過程管理轉變為重結果管理；第三，將本年度績效評價的結果作為下年度預算安排的重要依據。
6.積極探索財政支出績效評價模式。考慮到財政支出績效評價工作的複雜性且剛剛起步，與此相關的法律法規等制度的建立和完善還需要相當長的時間，迅速徹底地建立科學完整的財政支出績效評價體系尚不具備條件。因此，我國的財政支出績效評價工作應採取循序漸進的實現方式，由易到難、由重點到一般逐步展開，堅持定性評價和定量評價、事前評價與事後評價、定期評價和經常性評價、當前評價與長遠評價、自我評價與外部評價相結合，形成評價工作制度。
參考文獻：
[1] 呂小艇，俞元鵡.建立績效預算評價體系的研究[J].預算管理會計月刊，2004，***5***.
[2] 財政部.中央政府投資專案預算績效評價工作指導意見[].財建[2004]729號檔案，2005-01-14.
[3] 朱志剛.財政支出績效評價研究[M].北京：中國財政經濟出版社，2003.
[4] 吳進偉，黃武.對專案績效預算的幾點思考[J].財政大討論文集，2005，***6***.
[5] 建立財政支出績效評價體系研究[DB/OL].http：//.