檔案職稱論文發表期刊
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篇一
論檔案行政指導
摘 要：檔案行政指導是一種新型行政行為，也應是檔案行政管理機關重要和常用的行政行為。本文對檔案行政指導的性質、特點、原則、分類、作用、範圍、控制等方面做了一些闡述。
關鍵詞：檔案行政;行政指導;檔案行政指導;依法行政
行政指導是“第二次世界大戰”後，在日本首先出現的一個當代行政法意義上的概念。行政指導作為一種靈活有效的行政管理手段，在日、德、美、韓等市場經濟發達的國家得到了廣泛運用。在我國，隨著社會主義市場經濟體制的建立和政府職能的轉變，行政指導在經濟領域和社會管理領域也已經得到廣泛運用。在檔案行政管理領域也開始得到運用，如，崑山市檔案局已經發布了《崑山市檔案局行政指導工作實施意見》[1]，昆明市呈貢縣檔案局制定了《昆明市呈貢縣檔案局行政指導工作手冊》[2]。
檔案行政指導，是指縣級以上檔案行政管理機關***以下簡稱“檔案行政管理機關”***為實現特定的行政目的，在其法定的職權範圍內或者依據法律、法規、規章和政策，以指導、勸告、提醒、建議、協商、制定和釋出指導性政策、提供技術指導和幫助等非強制性方式，引導公民、法人和其他組織作出或者不作出某種行為的活動。檔案行政指導也是依法治檔、依法行政的重要組成部分。
1 檔案行政指導的性質
1.1 檔案行政指導是一種檔案行政行為。“行政行為是行政主體行使行政職權，為達到行政目的的一切行為。它包括直接或間接產生法律效果的和尚未產生行政法律效果的行為。即行政行為不僅包括行政法律行為，還包括行政事實行為”，“行政指導是一種新型的行政行為”。[3]對於檔案行政管理來說檔案行政指導也是一種新型的行政行為，是一種有別於檔案業務指導的行政行為。“檔案行政指導是一種不以行政強制為特徵的新型行政手段或方式。”[4]
1.2 檔案行政指導不具有強制力。檔案行政指導“是檔案行政主體為實現檔案行政目的，通過倡導、引導、勸告和激勵等方式，指導檔案機構和檔案工作者按照某種規範作為或者不作為的一種不具有強制拘束力的行政行為”。[5]檔案行政指導不具有法律上的強制力，這是檔案行政指導區別於傳統行政行為的最關鍵的因素。檔案“行政指導在法律上的非強制性表現為：①行政指導推行的手段具有非強制性，它只是使用建議、勸告等非常柔性的行政手段實施指導;②行政指導目的的實現不以強制力為後盾，相對人不接受行政指導時，行政主體不得擅自強制執行，或申請法院強制執行;③行政相對人拒絕行政指導後不會遭致行政主體的不利處分”。[6]
1.3 檔案行政指導具有弱權力性。檔案行政指導雖然沒有法律上的強制力，相對人可以接受，也可以不接受，檔案行政管理機關不得因相對人的不接受而對其予以不利處分，它主要依靠相對人的自覺、自願產生作用。但是，檔案行政指導之所以能夠發揮作用，是因為其背後有能夠發揮強制作用的檔案行政權力在發揮間接控制的作用。因為，檔案行政指導行為是依職權而為，具有組織法上的依據，這又說明檔案行政指導是一種權力行為。不過，權力本身有強弱之分。檔案行政指導主要依靠檔案行政管理機關以其所處的優勢地位等影響力而非強制力作用於相對人，使相對人在自覺、自願的前提下接受檔案行政指導來實現其所要達到的檔案行政管理的目的。因而，“同其他帶有強制力的強權行政行為相比，行政主體基於行政職權作出的行政指導只是一種弱權力性行政行為，這種弱權力主要表現為一種具有公信力的影響力”。[7]
2 檔案行政指導的特點
2.1 檔案行政指導權既是法律、法規和規章賦予檔案行政管理機關的一項權力，又是一項必須履行的職責。檔案行政指導堅持法律優先的原則，即必須在法律法規的範圍內進行。首先，檔案行政指導必須在職能範圍之內進行，不能越權或者無權指導。其次，檔案行政指導相對於行政權力行為是一種柔性的檔案行政管理方式，但同樣是一種職權行政行為，必須受到相關法律法規精神、原則、規則或者政策的限制。
2.2 檔案行政指導是檔案行政管理機關非強制性行政行為。主要採用指導、勸告、提醒、建議、協商、制定和釋出指導性政策、提供技術指導和幫助等非強制性手段獲得檔案行政管理相對人接受管理，檔案行政管理相對人有權自主作出決定接受或拒絕接受、聽從、配合行政指導。檔案行政管理機關在實施行政指導的過程中，不得采取或者變相採取強制措施迫使當事人接受行政指導，並不得因當事人拒絕檔案行政指導而對其採取不利措施。
2.3 檔案行政指導是一種事實行為，它不產生法律效果，是檔案行政管理機關為實現一定的檔案行政管理目的的行政行為。開展檔案行政指導的根本目的，是遏制檔案違法行為，幫助檔案行政管理相對人實現一定利益，促進社會檔案事務和諧發展。
2.4 檔案行政指導行為是一種不以檔案行政相對人意志為轉移，可以由檔案行政管理機關單方面實施的行為。檔案行政指導行為由檔案行政管理機關單方面實施就可以完成，並不必然要求檔案行政相對人的配合。
2.5 檔案行政指導是具有一定引導性和誘導性的行政行為。檔案行政主體通過指導、勸告、提醒、建議、協商、制定和釋出指導性政策、提供技術指導和幫助等積極行政行為，引導和誘導檔案行政相對人自覺作出檔案行政主體所希望的行為。
2.6 檔案行政指導是一種主動、靈活、多元的行政行為。
3 檔案行政指導的原則
3.1 自願性原則。檔案行政指導行為應當以檔案行政相對人自願為前提，充分尊重檔案行政相對人的自主選擇，通過綜合指導說理，使檔案行政相對人認同和自願接受，以達到預期的檔案行政管理目的。
3.2 合法性原則。檔案行政管理機關應當在法定職責、職能和管轄事務範圍內開展行政指導，所實施的指導行為應當合乎法律規範和基本法理，不得侵害行政管理相對人的合法權益。
3.3 合理性原則。檔案行政管理機關實施行政指導必須基於正當的動機和目的，必須是為了社會的公共利益或是為了行政相對方的合法權益。不得基於個人或小團體的私利或其他不正當目的，利用優越於行政相對方的地位強加於行政相對方，迫使行政相對方接受檔案行政指導。 3.4 公開、公平、公正性原則。檔案行政管理機關實施檔案行政指導除涉及國家祕密、商業祕密、個人隱私外都應公開，將檔案行政指導的依據、內容、方法、程式及檔案行政管理相對人的權利等在辦公場所、工作網站公示，依法保障檔案行政管理相對人的知情權、參與權和救濟權。平等對待檔案行政相對人，在相關條件基本相同的情況下，對不同檔案行政相對人應當實施相同或者類似的檔案行政指導。不能差別對待，不能厚此薄彼，不得偏袒徇私。
3.5 靈活、效率、便民性原則。檔案行政管理機關應當靈活實施檔案行政指導，根據具體情況選擇相應的形式。注重降低行政成本、提高效能，為檔案行政相對人提供高效、便捷的指導服務。
4 檔案行政指導的分類
檔案行政指導有多種分類方式，按功能可以分為以下三類：
4.1 規制性檔案行政指導。規制性檔案行政指導是檔案行政管理機關為了維護和增進公共利益，對妨礙社會檔案秩序、危害公共檔案利益的行為加以預防、規範、制約的檔案行政指導。主要適用於需要預防當事人可能出現的妨害檔案行政管理秩序的違法行為。
4.2 調整性檔案行政指導。調整性檔案行政指導是行政相對方之間發生利害衝突而又協商不成時，由檔案行政管理機關出面調停以求達成妥協的行政指導。主要適用於對自然人、法人和其他社會組織之間發生的利害衝突進行調整。
4.3 助成性檔案行政指導。助成性檔案行政指導是檔案行政管理機關為行政相對方出主意以保護和幫助行政相對方利益的行政指導。主要適用於需要從技術、政策、安全、資訊等方面幫助公民、法人和其他組織增進其檔案合法利益的。
5 檔案行政指導的作用
檔案行政指導具有以下四個方面的積極作用：
5.1 有利於拓展檔案行政監管的領域，彌補現行檔案法律手段的不足。現代社會的發展一日千里，新的行業領域、新的記錄形式、新的記錄載體不斷湧現，而檔案法律由於受立法成本、檔案法所調整的社會關係發展程度、檔案立法者的認識水平等限制，具有明顯的滯後性，不可能及時對所有新出現的行業領域、新的記錄形式、新的記錄載體等作出明確的規定。因此，靈活地適用檔案行政指導予以調整和補充單純檔案法律手段的不足就顯得尤為重要。檔案行政指導可以靈活自如地採用隨機應變的對應措施對這些新興行業領域、新的記錄形式、新的記錄載體實施管理，從而彌補檔案法律手段的不足，拓展了檔案行政管理的領域，並可為以後立法或修改完善已有檔案法律奠定良好基礎。
5.2 有利於完善檔案行政管理機關的職能。隨著政府職能的轉變，檔案行政管理機關也應隨之轉變。一方面，要加強對社會檔案事務和館藏檔案的管理;另一方面，要為社會提供優質、高效、便捷的檔案事務與檔案資訊服務。而檔案行政指導正是適合於這種需要，如，檔案行政指導中的資訊釋出制度，有利於為檔案行政相對人提供準確、完整的資訊;檔案館***室***示範制度，有利於幫助檔案行政相對人合理分配資源，以最小的投入獲得對本單位檔案的最佳保護。另外，檔案行政指導是一種柔性行政行為，與傳統的附帶強制命令色彩的檔案“業務指導”的行政管理方式和以處罰、審批等檔案行政執法手段為主的強制性行政方式相比，具有明顯的親和力，其將管理者與被管理者置於一個相對平等的地位，更有利於檔案行政管理工作的開展。
5.3 有利於提高檔案行政管理的效能，降低檔案行政成本。現代社會的發展日趨複雜化和多元化，國家為推進社會公益，往往是通過擴大行政權力，加強行政干預來實現。但行政強制並不是萬能的，常常會因為行政相對人有形或無形的抵制而大大降低功效。檔案行政指導作為一種權力色彩較弱的檔案行政管理手段，會促使相對人主動參與實現檔案行政目的或自覺服從於檔案行政管理機關意志，有利於將檔案行政目的內化為被管理者的自主意識，從而提高檔案行政管理效能。另外檔案行政指導中的告誡制度，可以通過對處於違法萌芽狀態或輕微違法尚未對他人或社會公益造成危害的行為的及時警示，督促檔案行政相對人及時改正錯誤，避免進入立案調查等檔案行政處罰程式，從而降低了檔案行政成本。
5.4 有利於促進“服務性檔案管理機構”的實現。運用規制性的檔案行政指導，通過告誡、規勸、提醒、提示等方式，可以減少或避免檔案行政相對人違法現象的發生，有助於實現日常檔案行政指導與檔案行政執法的統一;運用調整性的檔案行政指導，通過協調、勸告、調停的方式，解決檔案所有者與檔案利用者之間，檔案所有者與檔案保管者之間，檔案利用者與檔案保管者之間的矛盾、糾紛、衝突，有助於維護檔案所有者、利用者和保管者的合法權益;運用助成性的行政指導，通過引導、輔導、培訓、資訊釋出等方式，可以幫助和促進檔案行政相對人通過合理有效管理檔案與檔案事務，實現自身利益的增加和事業發展，有助於實現服務社會發展的根本目的。
6 檔案行政指導的範圍
檔案行政指導的範圍是指檔案行政管理機關依照法律法規賦予的許可權，對所管轄的檔案事務進行檔案行政指導的範疇和界限。依據檔案法規規章與規範性檔案的有關規定，筆者認為，檔案行政指導適用範圍可以歸納為：①需要從技術、政策、安全、資訊等方面幫助當事人增進其檔案事務方面的合法利益;②需要預防當事人可能出現的妨害檔案行政管理秩序的違法行為;③指導幫助行政相對人完善檔案管理行為，預防或者避免行政相對人違反檔案行政管理法律、法規、規章行為發生的;④需要對自然人、法人和其他社會組織之間發生的檔案事務方面的利害衝突進行調整的;⑤法律法規賦予檔案行政管理機關監督管理職責，但未明確監督管理措施和手段的;⑥其他需要檔案行政管理機關實施行政指導的情形。
7 檔案行政指導的控制
從依法行政上說，法律不承認非強制性的檔案行政指導行為可以隨意實施，它要受到法律和行政程式的約束與調整。
7.1 對檔案行政指導的法的約束。檔案行政指導必須依法指導，所依據的“法”不僅包括法律規範***組織法、行政法、權力機關制定的涉及檔案工作的各種法律法規規章以及各級檔案行政管理部門制定的規範性檔案等***，還包括法治精神***如正義、平等、保障人權等***。檔案行政指導作為檔案行政主體的行為，必須有“法”上明確的管理檔案事務及範圍的授權，“檔案行政指導行為必須在所規定的許可權範圍內作為，凡超越規定的許可權範圍的檔案行政指導，即為無效的檔案行政指導。”[8] 7.2 對檔案行政指導的程式約束。“檔案行政指導必須通過正當程式來運作，建立相應的程式制度來有效地保護行政管理相對人，防止行政專橫，提高行政效率，實現行政目標，這也是行政法治的內在要求。”[9]檔案“行政指導的程式規則應適用行政程式的一般程式規則。即抽象的行政指導適用行政立法等抽象行政行為的一般程式規則，具體的行政指導適用具體行政行為的一般程式規則”。[10]檔案行政指導還應建立與完善相關程式制度，如審議制度、資訊公開與告示制度等相關制度。
7.3 對檔案行政指導的司法約束。為防止檔案行政指導的濫用、誤用，並充分發揮檔案行政管理功能，必須將檔案行政指導納入法制化軌道，接受司法審查，保證司法救濟。“將行政指導納入行政訴訟受案範圍是對行政指導進行監督和對相對人提供救濟的最好的方式”，“體現‘有損害必有救濟’的責任行政的要求”。[11]司法約束包括行政訴訟、行政複議、行政賠償和行政補償等。
8 結語
檔案行政指導作為一種新型的行政行為，在檔案行政管理依法行政中將日益發揮積極的作用。當然，檔案行政指導的法治建設則是一項任重道遠的系統工程，需要檔案學術界和實踐界結合我國的具體檔案行政管理實際，不斷研究解決檔案行政指導的諸多理論與實踐問題，科學地理解和運用檔案行政指導，不斷探索和完善其具體操作方式，加強檔案行政指導制度建設，實現檔案行政指導規範化與法治化。
﹡本文為國家社科基金專案《依法治檔研究》***專案編號：13BTQ068***階段成果。
參考文獻：
[1]吳華.論行政指導的性質及其法律控制[J].行政法學研究，2001***2***：45～52.
[2]楊成.論行政指導的司法審查[J].雲南行政學院學報，2008***1***：160～163.
***作者單位：濮陽市檔案局 來稿日期：2013-10-18***
篇二
淺析企業檔案管理存在的問題和對策
企業檔案是指企業在生產經營和管理活動中形成的對國家、社會和企業有儲存價值的各種形式的檔案材料。檔案管理工作是企業管理工作的一部分，是提高企業工作質量和工作效率的必要條件。檔案管理成果同企業經營管理的有機結合決定了該企業資源配置的取向和模式，決定著企業的商業版圖和未來發展，對於實現該企業經營戰略，不斷提高管理效率具有深遠的影響。
1、檔案管理人員管理意識不強，專業素質有待提升
一些企業員工檔案意識相當薄弱，甚至有一些部門領導對加強檔案工作的存在偏見，認為加強企業檔案管理沒有實質性作用，在管理檔案上舍不得投入財力與物力。個別專案部和下屬單位的檔案工作沒有實行崗位責任制，在管理方式上仍然停留在傳統的手工收集與檢索階段，一定程度上影響了檔案管理質量的水平。檔案管理人員專業素質不高。目前，大部分企業雖然有了一支穩定的檔案幹部隊伍，但管理人員的文化程度和專業素質還不能適應新時期開展檔案工作的需要，熟悉檔案內容，進行檔案資訊深層次研究和開發的專業人才十分匱乏。
2、檔案管理不夠規範
目前，在一些企業單位或者是專業的檔案館普遍存在管理不規範的問題，主要表現在：檔號不規範;案卷標題不規範;大部分案卷缺少卷內目錄;組卷混亂現象比較嚴重。
3、管理與服務存在脫節現象
一是檔案門類不夠豐富。有的企業只注重文書、戶籍檔案的收集，而忽視聲像、實物檔案以及與企業業務有關的資料的收集，影響了企業檔案的系統性和完整性。二是檔案資源個別流失。由於歷史的或保管不善等原因，個別檔案存在斷代現象;部分檔案管理人員認為自己保管檔案材料能夠方便工作，不願上交集中管理，導致一些重要的檔案資料損毀、丟失。三是重保管輕利用。一些基層企業在工作中，忽視了檔案資料的作用，不願或不習慣通過檔案資料為企業戰略發展、為企業管理提供服務，以此來提高工作效率，降低工作成本，造成大量資訊資源閒置。
4、深化認識，強化培訓，提高業務素質
首先要提高認識。要充分認識企業檔案工作的重要性，把檔案管理工作作為一項經常性、基礎性的工作常抓不懈，真正列入議事日程，做到定期研究、定期分析、定期檢查。其次增強責任感。檔案主管部門要積極主動地向領導彙報檔案管理工作情況及工作中遇到的困難，增加必要的投入，創造良好的環境，切實擔負起承上啟下、內外聯絡、協調各方的重任;要經常組織檔案管理人員學習檔案法律法規，樹立檔案工作的責任感，提高做好檔案工作的自覺性。同時要強化檔案業務培訓。積極選送檔案幹部參加檔案部門組織的業務培訓，鼓勵他們自學檔案管理知識，並從時間和經費上給予保障，提高檔案幹部的實際操作技能和業務指導能力。要根據企業檔案工作發展的需要，適時舉辦企業檔案基礎知識和業務技能培訓，培養適應新時期檔案工作發展要求的人才。
5、實現檔案的現代化與資訊化管理
網路技術與檔案管理的結合是時代發展的必然選擇，以數字化、網路化為主旋律的檔案資訊化戰略，已在我國企業界推展;在企業發展過程中，以企業的檔案工作為依託，成立市場資訊服務中心，建立網上檔案管理系統，不僅能夠為企業提供諮詢服務，克服企業管理的盲目性，而且能夠為企業的發展起著不可忽略的作用當前，在企業資訊化建設過程中，回接觸到一些新的管理軟體，如資訊管理系統、資源管理系統、ERP系統、OA辦公軟體等。在這種情況下，檔案部門要知難而上，積極參與企業資訊化建設，使檔案管理成為企業資訊化的一個重要組成部分。檔案人員要邊幹邊學，在管理的過程中學習和掌握資訊化的有關知識，使檔案現代化與企業資訊化有機結合，同步發展。
6、企業在制定資訊建設規劃時將檔案工作納入其中，檔案部門要參與到企業資訊化程序中去
首先要解決紙質檔案與電子檔案資訊的對稱問題;其次要解決紙質和電子檔案一致性的問題，電子檔案看不見，就一張光碟，對於它的完整性、版本等從外觀上看不出來，所以檔案部門人員要熟悉專用裝置、負責檢驗電子檔案，如果儲存的電子檔案有誤，將來在工作中可能要造成更大的失誤。檔案的現代化管理一方面要適應檔案自身的發展，另外也要適應企業資訊化建設的流程，兩方面都要兼顧。檔案畢竟是傳統的記錄和儲存方式，企業資訊化應用起來可以很瀟灑，實現無紙化辦公，財務、生產、營銷等許多部門都進行網上辦公，最後什麼都沒留下。檔案部門搞資訊化要解決的一個觀念問題，就是我們檔案的現代化建設不是簡單地用計算機代替手工勞動，也不是把傳統的管理方式搬到網路管理上去，而是要藉助現代化資訊科技，引進先進的管理理念，對檔案管理中不適應的一些做法進行改革。這是一種高層次的認識，要求我們不斷學習，吸納新知識，努力使檔案管理工作邁上一個新臺階。
總之，企業檔案管理是企業管理的一項重要基礎工作，是企業知識共享的主要媒介，搞好檔案工作對企業的發展具有重要的作用，在今後的工作中，要不斷提高企業檔案管理質量，提高其利用率。促進企業檔案管理朝著規範化、科學化的方向發展，從而為企業的持續發展提供更多更好的資訊資源。
參考文獻
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[3]閆豔琴.企業檔案管理要做好“五個結合”[N].中國檔案報,2001年.
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