制度變遷與基礎教育公平
摘要：改革中的基礎教育資源的不均衡配置使得弱勢群體子女在獲得基礎教育方面處於劣勢地位。為了維護基礎教育的公正，地方政府應當關注住房制度改革與基礎教育制度之間的互動作用，在城市規劃、保障性住房建設過程中均衡基礎教育資源配置，通過政策和市場手段維護基礎教育的公平與效率。
關鍵詞：制度變遷；基礎教育；公平
中圖分類號：G40 文獻標誌碼：A 文章編號：1002-2589（2011）12-0215-02
我國在市場化改革的過程中，城市社會在一定程度和一定範圍內出現了基礎教育資源配置失衡。良好基礎教育機會的獲得越來越與經濟能力掛鉤，低收入者和其他社會弱勢群體獲得良好基礎教育機會減少。如此的後果是造成弱勢群體的代際複製。子代由於缺少好的基礎教育機會，因而也在很大程度上失去了接受中等和高等教育的機會，最終失去了獲得好的職業和擁有好的收入和社會地位的機會。基於此，基礎教育公平問題越來越引起政府和社會的重視，維護基礎教育公平也成為進一步推進社會發展和進步的有效舉措。
我國現有基礎教育政策的出發點就是堅持方便與公平的原則。政策上的就近入學避開了人為地選擇學校，使得轄區內的居民，無論貧富，無論是否有正式工作，其家庭子女都有公平的入學機會。不同學區之間教育資源配置的不同會造成這些地區教育公平的障礙。正是因為教育資源的差別存在，城市居民的理性選擇應當是為子女選擇好的學校，接受良好的基礎教育。這種選擇一直受到就近入學政策的限制，如果想突破限制，基本途徑有兩條，一是將戶口遷移到好的學區之中；二是通過付出一定的經濟代價來擇校。戶口遷移的前提條件是自己要在好的學區中擁有住房，但是在住房制度改革以前，城市居民的住房大多為單位分配或者時代承襲，很難有機會自主選擇居住的區域，因此這種居住模式決定了這種選擇的餘地非常有限。
二
通過選擇住房和戶口來獲得好的基礎教育資源的前提是家庭要擁有這種選擇的經濟能力，以達到間接擇校的目的。顯然，圍繞教育資源展開的競爭將炒高好學區周邊的房產價格，而較高的商品房價使得經濟條件不好的家庭難以用購房的方式來實現對優質教育資源的選擇。其後果是在社群空間上產生了不同社會階層之間的隔離，因而導致了社群的分化。市場經濟的根本目的是實現經濟效益最大化，實現對社會資源的有效配置。在對城市社群的影響上，也必然導致"生態隔離"的現象。社會各界層的不同需要促使商業社群的建設出現不同的檔次和品位，為人門提供了多種選擇餘地。根據新開發的商業社群的地理位置的不同，開發商投資力度也不一樣。在交通便利、自然景觀較好的地段，小區建設的檔次往往比較高。除了住宅建設的高檔次之外，這類社群往往還擁有先進的基礎教育設施。
在城市社群尚沒有明顯分化的情況下，住房困難群體與富裕群體基本上可以共同擁有基礎教育資源。城市的拆遷改造以及地方政府為困難家庭推出的保障性住房有利於改善他們的居住條件，但是，這種居住條件的改善與獲得良好基礎教育之間發生了矛盾。要改善住房條件，一般就要改變居住地，戶口就要遷移，如果原來的戶口處在好的學區內，那麼在改善居住條件的同時會失去獲得良好基礎教育的機會。在這個矛盾中，弱勢群體不同於城市的富裕家庭，他們沒有過多的選擇餘地。對於許多低收入家庭來說，他們原來在城市中心並非無房可居，改善住房條件固然是自身願望，更是形勢所迫。因為城市形象要更新，市中心的居住標準要提高，這是來自於地方政府的願望。開發商本質上根本不會關心城市更新過程和更新目標本身，他們關心的是這個過程帶來的利潤。藉助於市場對城市中心居住標準的重新設定，政府讓中低收入階層欲哭無淚地離開城市中心[2]190。因此，在維持不變的"就近入學"的政策框架下，居住區域的變化意味著城市困難群體原來擁有的基礎教育機會的變化。
住房保障是地方政府維護居住公平的重要舉措，但是一般對於居住公平的理解是基於俠義的住房面積和質量，實際上廣義的居住公平應當包括由於居住所影響的一切社會權利，教育公平就是其中的權利之一。保障住房的提供者是政府，而政府又有著自身特定的利益訴求。如果地方政府是注重地方財政收入而非特別重視社會公平、教育公平，那麼保障性住房政策的實施很有可能會減少低收入家庭的基礎教育資源。在對公共資源的爭奪中，低收入家庭總是處在弱勢地位。在現實中許多事例表明，保障性住房一般處在比較偏僻、教育資源相對落後的地區。這就使得本來訴求平等教育機會的就近入學政策與住房政策產生互動作用，因而導致弱勢群體的階層傳遞，並進一步引發城市社群之間的隔離。如果沒有政府的合理規制，任其自然發展下去，那麼很有可能形成城市社會階層之間居住區和公共資源的雙重隔離，進而導致城市社會階層的代際傳遞。要避免這樣的後果，需要地方政府統籌協調公共政策的各個方面，維護基礎教育的公正性。
三
在制度變遷的過程中，城鎮弱勢群體能否擁有公正的基礎教育機會成為一個值得關注的問題。由於基礎教育的質量會影響到兒童未來的發展機會，所以弱勢群體家庭的子女能否獲得高質量的基礎教育對於擺脫弱勢地位的階層傳遞具有基礎性的作用。鑑於此，在住房制度改革以後，特別是近期加快保障性住房建設的過程之中，更應當關注住房政策與基礎教育政策之間的互動作用，政府作為公共政策的制定者和公共資源的提供者，更應當從巨集觀的視角兼顧不同制度之間互動作用的效果，以避免政策實施帶來的社會其他方面的負面效果，促進基礎教育的均衡發展。就近入學是基礎教育領域多年來始終堅持的一項政策設定，具有經濟性、方便性和特定條件下的公正性。就近入學政策不但適合中國的國情，而且世界上大多數國家都有與之類似的政策設定。針對改革過程中區域間基礎教育機會的公正性所遇到的挑戰，很難通過改變就近入學的政策本身來解決，而應該通過調整其他政策以便與就近入學政策相適應，維護基礎教育的機會公正。
首先，政府應當更加註重基礎教育設施的均衡配置，並且儘量避免階層間的居住隔離。目前，單純依靠市場機制配置教育資源必然加劇不同社群之間教育機會的不平等。要避免基礎教育質量的地區差別，必須在住房商品化過程中將基礎教育資源作為一種"公共產品"來均衡配置，在教育資源的配置中關注城市不同區域的均衡分佈。 其次，在推進保障性住房建設的過程中應當輔之以優良的基礎教育資源。弱勢家庭收入較低，沒有先進的交通工具，就近入學對於他們更為重要。廉租房和公共租賃房建設能夠改善他們的居住條件，但是同時要考慮到由戶口遷移帶來的子女入學方面的影響。應當合理規劃建設保障性住房，促成不同階層的混合居住。在城市低收入家庭聚居的地區，應當著重優化基礎教育資源的配置，無論從基礎設施方面還是從師資力量方面都予以重點傾斜。
第三，在基礎教育領域注重發揮政策和市場兩個方面的作用，維護基礎教育的公正與效率。如果在資源配置不均衡的情況下任由市場機制發揮作用，那麼在基礎教育資源總量有限的情況下，城市弱勢群體的家庭獲得良好基礎教育的機會就會相對減少，這就違背了教育的公正理念。在這個過程中，既要維護基礎教育機會公正，又不能剝奪富裕家庭的選擇權力，應當通過協調公共政策和市場兩個方面的協調作用推進基礎教育領域的公平與效率。
參考文獻：
[1]丁維莉,章元.區域性改革與公共政策效果的互動性和複雜性[J].經濟研究,2009,6.
[2]黃怡.城市社會分層與居住隔離[M].上海:同濟大學出版社,2006.
System reform and basic education opportunities fairness
WANG Bing-xin1，WU Zhong-zhe2， Kenneth M. Greenwood1
（RMIT University Melbourne 3001；ShanDong Economic University, Jinan 250014, China）
Abstract: Unbalanced allocation of basic education resources makes the vulnerable group's children cannot recEive a good basic education. In order to safeguard the fairness of basic education, local governments should pay attention to the interaction of housing system reform between the basic education systems in urban planning ans in process of security housing construction. The purpose is to safeguard the fairness and efficiency of basic education by policy and market means.
Key words: system reform, basic education, fairness
關鍵詞：制度變遷；基礎教育；公平
中圖分類號：G40 文獻標誌碼：A 文章編號：1002-2589（2011）12-0215-02
我國在市場化改革的過程中，城市社會在一定程度和一定範圍內出現了基礎教育資源配置失衡。良好基礎教育機會的獲得越來越與經濟能力掛鉤，低收入者和其他社會弱勢群體獲得良好基礎教育機會減少。如此的後果是造成弱勢群體的代際複製。子代由於缺少好的基礎教育機會，因而也在很大程度上失去了接受中等和高等教育的機會，最終失去了獲得好的職業和擁有好的收入和社會地位的機會。基於此，基礎教育公平問題越來越引起政府和社會的重視，維護基礎教育公平也成為進一步推進社會發展和進步的有效舉措。
我國現有基礎教育政策的出發點就是堅持方便與公平的原則。政策上的就近入學避開了人為地選擇學校，使得轄區內的居民，無論貧富，無論是否有正式工作，其家庭子女都有公平的入學機會。不同學區之間教育資源配置的不同會造成這些地區教育公平的障礙。正是因為教育資源的差別存在，城市居民的理性選擇應當是為子女選擇好的學校，接受良好的基礎教育。這種選擇一直受到就近入學政策的限制，如果想突破限制，基本途徑有兩條，一是將戶口遷移到好的學區之中；二是通過付出一定的經濟代價來擇校。戶口遷移的前提條件是自己要在好的學區中擁有住房，但是在住房制度改革以前，城市居民的住房大多為單位分配或者時代承襲，很難有機會自主選擇居住的區域，因此這種居住模式決定了這種選擇的餘地非常有限。
二
通過選擇住房和戶口來獲得好的基礎教育資源的前提是家庭要擁有這種選擇的經濟能力，以達到間接擇校的目的。顯然，圍繞教育資源展開的競爭將炒高好學區周邊的房產價格，而較高的商品房價使得經濟條件不好的家庭難以用購房的方式來實現對優質教育資源的選擇。其後果是在社群空間上產生了不同社會階層之間的隔離，因而導致了社群的分化。市場經濟的根本目的是實現經濟效益最大化，實現對社會資源的有效配置。在對城市社群的影響上，也必然導致"生態隔離"的現象。社會各界層的不同需要促使商業社群的建設出現不同的檔次和品位，為人門提供了多種選擇餘地。根據新開發的商業社群的地理位置的不同，開發商投資力度也不一樣。在交通便利、自然景觀較好的地段，小區建設的檔次往往比較高。除了住宅建設的高檔次之外，這類社群往往還擁有先進的基礎教育設施。
在城市社群尚沒有明顯分化的情況下，住房困難群體與富裕群體基本上可以共同擁有基礎教育資源。城市的拆遷改造以及地方政府為困難家庭推出的保障性住房有利於改善他們的居住條件，但是，這種居住條件的改善與獲得良好基礎教育之間發生了矛盾。要改善住房條件，一般就要改變居住地，戶口就要遷移，如果原來的戶口處在好的學區內，那麼在改善居住條件的同時會失去獲得良好基礎教育的機會。在這個矛盾中，弱勢群體不同於城市的富裕家庭，他們沒有過多的選擇餘地。對於許多低收入家庭來說，他們原來在城市中心並非無房可居，改善住房條件固然是自身願望，更是形勢所迫。因為城市形象要更新，市中心的居住標準要提高，這是來自於地方政府的願望。開發商本質上根本不會關心城市更新過程和更新目標本身，他們關心的是這個過程帶來的利潤。藉助於市場對城市中心居住標準的重新設定，政府讓中低收入階層欲哭無淚地離開城市中心[2]190。因此，在維持不變的"就近入學"的政策框架下，居住區域的變化意味著城市困難群體原來擁有的基礎教育機會的變化。
住房保障是地方政府維護居住公平的重要舉措，但是一般對於居住公平的理解是基於俠義的住房面積和質量，實際上廣義的居住公平應當包括由於居住所影響的一切社會權利，教育公平就是其中的權利之一。保障住房的提供者是政府，而政府又有著自身特定的利益訴求。如果地方政府是注重地方財政收入而非特別重視社會公平、教育公平，那麼保障性住房政策的實施很有可能會減少低收入家庭的基礎教育資源。在對公共資源的爭奪中，低收入家庭總是處在弱勢地位。在現實中許多事例表明，保障性住房一般處在比較偏僻、教育資源相對落後的地區。這就使得本來訴求平等教育機會的就近入學政策與住房政策產生互動作用，因而導致弱勢群體的階層傳遞，並進一步引發城市社群之間的隔離。如果沒有政府的合理規制，任其自然發展下去，那麼很有可能形成城市社會階層之間居住區和公共資源的雙重隔離，進而導致城市社會階層的代際傳遞。要避免這樣的後果，需要地方政府統籌協調公共政策的各個方面，維護基礎教育的公正性。
三
在制度變遷的過程中，城鎮弱勢群體能否擁有公正的基礎教育機會成為一個值得關注的問題。由於基礎教育的質量會影響到兒童未來的發展機會，所以弱勢群體家庭的子女能否獲得高質量的基礎教育對於擺脫弱勢地位的階層傳遞具有基礎性的作用。鑑於此，在住房制度改革以後，特別是近期加快保障性住房建設的過程之中，更應當關注住房政策與基礎教育政策之間的互動作用，政府作為公共政策的制定者和公共資源的提供者，更應當從巨集觀的視角兼顧不同制度之間互動作用的效果，以避免政策實施帶來的社會其他方面的負面效果，促進基礎教育的均衡發展。就近入學是基礎教育領域多年來始終堅持的一項政策設定，具有經濟性、方便性和特定條件下的公正性。就近入學政策不但適合中國的國情，而且世界上大多數國家都有與之類似的政策設定。針對改革過程中區域間基礎教育機會的公正性所遇到的挑戰，很難通過改變就近入學的政策本身來解決，而應該通過調整其他政策以便與就近入學政策相適應，維護基礎教育的機會公正。
首先，政府應當更加註重基礎教育設施的均衡配置，並且儘量避免階層間的居住隔離。目前，單純依靠市場機制配置教育資源必然加劇不同社群之間教育機會的不平等。要避免基礎教育質量的地區差別，必須在住房商品化過程中將基礎教育資源作為一種"公共產品"來均衡配置，在教育資源的配置中關注城市不同區域的均衡分佈。 其次，在推進保障性住房建設的過程中應當輔之以優良的基礎教育資源。弱勢家庭收入較低，沒有先進的交通工具，就近入學對於他們更為重要。廉租房和公共租賃房建設能夠改善他們的居住條件，但是同時要考慮到由戶口遷移帶來的子女入學方面的影響。應當合理規劃建設保障性住房，促成不同階層的混合居住。在城市低收入家庭聚居的地區，應當著重優化基礎教育資源的配置，無論從基礎設施方面還是從師資力量方面都予以重點傾斜。
第三，在基礎教育領域注重發揮政策和市場兩個方面的作用，維護基礎教育的公正與效率。如果在資源配置不均衡的情況下任由市場機制發揮作用，那麼在基礎教育資源總量有限的情況下，城市弱勢群體的家庭獲得良好基礎教育的機會就會相對減少，這就違背了教育的公正理念。在這個過程中，既要維護基礎教育機會公正，又不能剝奪富裕家庭的選擇權力，應當通過協調公共政策和市場兩個方面的協調作用推進基礎教育領域的公平與效率。
參考文獻：
[1]丁維莉,章元.區域性改革與公共政策效果的互動性和複雜性[J].經濟研究,2009,6.
[2]黃怡.城市社會分層與居住隔離[M].上海:同濟大學出版社,2006.
System reform and basic education opportunities fairness
WANG Bing-xin1，WU Zhong-zhe2， Kenneth M. Greenwood1
（RMIT University Melbourne 3001；ShanDong Economic University, Jinan 250014, China）
Abstract: Unbalanced allocation of basic education resources makes the vulnerable group's children cannot recEive a good basic education. In order to safeguard the fairness of basic education, local governments should pay attention to the interaction of housing system reform between the basic education systems in urban planning ans in process of security housing construction. The purpose is to safeguard the fairness and efficiency of basic education by policy and market means.
Key words: system reform, basic education, fairness