流動人口社會救助問題研究
我國20多年的改革開放取得了前所未有的經濟發展成就，實現了社會財富的巨大增長。但隨著我國改革的不斷深入，經濟領域的制度變遷帶來了社會群體間利益結構的變化，社會財富的增長並沒有全面兼顧利益主體多元化的社會整體，致使一些社會群體承擔了更多的改革成本，享受了更少的改革利益，承受了更大的改革風險，這部分群體即所謂的“弱勢群體”。
中國社會學會會長鄭杭生將弱勢群體界定為“那些依靠自身的力量或能力無法保持個人及其家庭成員最基本的生活水準、需要國家和社會給予支援和幫助的社會群體 ”。[1] 而數量達到1.4億，超過了全國人口總數10％的流動人口大部分屬於弱勢群體。[2]
流動人口的社會保障欠缺顯然有悖於社會的和諧，因而，我國和諧社會的構建必須解決他們的社會保障問題。從世界各國社會保障的發展歷程看，社會救助管理制度建設一般是先行的，它在社會保障體系中佔有重要地位。本文主要探討流動人口中弱勢者***以下簡稱流動人口***的社會救助問題。
社會救助是指在公民因各種原因導致難以維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的程式給予款物接濟和服務，以使其生活得到基本保障的制度。它是社會保障制度的重要組成部分，是對以市場機制為依託的社會保險制度的補充。[3] 社會救助是構建和諧社會不可或缺的重要內容。
目前，我國以城市居民最低生活保障、農村困難戶救濟和“五保戶”救濟、災害救濟以及其他救濟為主要內容的社會救助體系建設已經取得了很大成就，在保障最困難群體的基本生活、維護社會穩定方面發揮了重要作用。但由於長期以來我國社會結構存在著兩種獨立體系，即“二元社會結構”①，因而造成了不具有“本市常住戶口”的流動人口***主體是農民工***不僅在工作選擇、子女教育方面，而且在養老、醫療、住房等收入和支出保障方面都享受不到城鎮職工應有的福利保障待遇和公民權利。數量眾多的流動人口特別是農民工享受不到應有的基本社會保障與他們為城市經濟建設和社會發展所作出的貢獻完全不對稱，這是絕對不合理、不公平的，這種狀況在構建和諧社會的大背景下顯得尤為觸目驚心。從城鄉分割的戶籍制度入手，拆掉構成二元社會保障結構的社會基礎，建立和完善包括流動人口在內的城鄉一體的社會保障體系是徹底解決這個問題的根本之道，但如此浩大的工程在短時期內是難以實現的，因此要分清輕重緩急，分步驟、分階段、有重點地逐步實施。而儘快建立針對流動人口遇到特殊困難情況下的緊急社會救助制度，應該是目前最迫切，也最為可行的政策選擇和制度建設。
其次，建立流動人口社會救助制度社會效益高，在構建和諧社會中意義重大。這種救助是在受助者最為難的時候雪中送炭，施以援手，在各種社會保障措施中具有十分鮮明的兜底性特徵。這種救助不但能夠維護特殊困難群體基本生活權益，而且能夠縮小貧富差距，緩和城鄉矛盾，協調社會關係，減輕城鄉二元社會結構的負面影響，樹立良好的政府形象和社會風氣，進而促進社會的公平、公正，消除和化解部分社會矛盾，因而成為維護社會穩定，構建社會主義和諧社會的不可或缺的重要力量。反之，如果相當多困難群眾難以獲得有效救助，困難得不到解決，就可能引發和加劇社會衝突，甚至影響改革開放和現代化建設的大局。
我國建立流動人口社會救助制度已具有良好的基礎，具有很強的可操作性和時效性。我國政府中的民政部門是開展社會救助的主要力量。2003年6月20日，國務院頒佈了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》***以下簡稱《救助管理辦法》***，自同年8月1日起正式實施，同時廢止了1982年國務院釋出的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。這標誌著我國城市生活無著的流浪乞討人員救助管理制度正式建立。這是一項針對城市流動人口而設立的社會救助制度。將強制性收容遣送改為關愛性救助管理，建立以自願受助、無償救助為原則的新型社會救助制度，是我國社會救助制度的重大改革。《救助管理辦法》實施以來，全國原有 832個收容遣送站全部完成轉制，北京、湖南等省市新設立了救助管理站，截至2004年底全國共有救助管理站909個。據統計，從2003年8月1日到 2004年11月30日，全國共救助城市生活無著的流浪乞討人員670404人。[4] 目前，我國的流動人口社會救助制度在法規制度、機構設施、經費渠道等方面都已經初具規模，在此基礎上逐步進行完善就可以發揮更大的作用。
與建立城鄉一體的社會保障制度的其他制度安排相比，完善流動人口社會救助制度的成本低、基礎好、易操作、效益高、現實作用明顯，因此，目前我國應大力加強流動人口社會救助制度建設，並以此為突破口，逐步建立和完善流動人口的社會保障體系，促進社會的公正與和諧。
二、現行流動人口社會救助管理制度的進步與侷限
我國現行流動人口社會救助管理制度是2003年6月20日國務院頒佈的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，辦法較建國以來不同時期多次頒佈的救助管理辦法有明顯的進步，即由強制性的收容遣送轉變為關愛性的救助管理。這體現了社會的進步和政府執政理念的轉變，由過去的權力政府，強調控制、管理，轉變為責任政府、服務政府。第一，救助管理制度用平等的眼光去看待流浪乞討人員，認為他們在城市生活中遇到了暫時困難，而不是他們的本性有問題，不再把流動人口作為影響社會治安秩序的不穩定因素來看待。第二，在對物件看法發生變化的基礎上，工作方法也由管理轉變為服務，即幫助生活無著者度過困難，幫助他們恢復正常生活，而不是管制，救助機構不再有限制人身自由的權力。第三，該制度給予流浪乞討者向救助站求助的自由，規定他們的合法權益不能侵犯，從而把受助者的選擇置於重要地位，這體現了現代社會救助制度“以人為本”的人性化理念和對人的尊重。第四，該制度反映了政府的責任意識，從經費保障到提供服務，政府基本承擔了全部責任。該制度還通過對救助管理站工作人員行為準則的具體規定，進一步明確了救助站的責任義務，使被救助人員的人身權、財產權、人格權得到保障。體現了對流浪乞討人員進行救助是政府的責任，這在一定程度上摒棄了個人責任觀，這符合現代社會救助的主流的意識形態。
但《救助管理辦法》的形成時間較短，受到原有體制等方面的一些影響，特別是與構建和諧社會的目標、理念和需要相比，仍存在一定的侷限性。
第一，該制度延續了城市和鄉村分別對待的路徑，明確指出救助物件僅為“城市”中的流浪乞討人員，但生活無著的流浪乞討人員雖然以城市中居多，但農村裡也存在，如此規定未能公平對待所有的生活無著的流浪乞討人員。
第二，救助條件難以把握，沒有把生活無著的人員列入救助物件，而是規定為“流浪乞討人員”。《救助管理辦法》中對什麼是“生活無著的流浪乞討人員”作出明確的界定，但沒有明確“流浪”和“乞討”應該是二者兼備還是隻具其一，受助人員的範圍依然模糊。按照民政部《實施細則》規定，救助物件必須同時具備四個條件：***1***自身無力解決食宿；***2***無親友投靠；***3***既不享受城市最低生活保障，又不享受農村“五保”供養；***4***正在城市流浪乞討度日的人員。現實中，真正同時符合上述四個條件的人員比例很小。因此，從工作實際出發，如何合理界定救助物件，做到“應該救助的得到救助，不應該救助的不予救助”還有待研究。
第三，對流浪乞討人員中未成年人的救助保護和管理教育工作有待加強。大多數流浪乞討未成年人常年脫離家庭在外流浪，歷經曲折，他們的生存環境也使他們養成了一些不良行為習慣，造成心理健康狀態不佳。為促使他們以健康的心態回到社會，需要進行必要的心理輔導和行為矯治。這方面應是今後我國著力加強的工作之一。
第四，《救助管理辦法實施細則》第十三條規定：對受助人員中的殘疾人、未成年人或者其他行動不便的人，救助站應當通知其親屬或者所在單位接回；親屬或者所在單位拒不接回的，省內的由流入地人民政府民政部門通知流出地人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位；跨省的由流入地省級人民政府民政部門通知流出地省級人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位。但在實際工作中，雖然有關部門制定下發了相關的規範性檔案，但由於各省市經濟發展水平差異很大等原因，還有一些受助人員家屬和部分流出地省市對於此項工作比較消極，跨省聯絡接送難度較大，工作受到一定影響。
第五，該制度在一定程度上還延續了收容遣送制度將救助人員送返原籍，由戶籍所在地政府安置的思路。這是受目前形勢所限而作出的選擇，因此這項制度強調政府、家庭和社會三者責任有機結合，特別是流出地政府必須切實負起責任才能保證這項制度有效實施。然而目前我國流動人口的流出地多是經濟落後的地區，由他們負責解決返家受助人員的生產生活困難在主觀上和客觀上都有一定困難，這使得一些弱勢群體的權益無法得到十分有效的保障。如何建立起全國有效的救助網路還需要做很多工作。而且，強調返回原籍使救助管理站傾向於提供其返回原籍的乘車憑證，限制了受助人員離開救助管理站後的去向。
此外，收容遣送制度廢止後，新的替代性的社會治安管理手段沒有跟上，致使職業乞討等現象大量增加，這也是各級政府十分關注但又難以很好解決的問題，需要通過完善城市管理手段才能解決。
三、對流動人口社會救助管理制度的改革與完善
在社會轉型期，我國大量農民流入城市的現象將長期存在，城市化程序仍將持續，因此流動人口的社會保障和社會救助具有十分重大的理論和現實意義。目前，我國應以構建和諧社會的理念全面指導流動人口社會救助制度建設，有效利用現有條件和資源，對現行的救助管理制度進行進一步改革和完善，充分發揮救助管理制度在維護流動人口基本生活權益，調整利益關係，維護社會穩定，促進社會和諧方面應有的作用。
第一，按照和諧社會的要求構建流動人口社會救助制度面臨的一個關鍵問題就是要調整和轉變觀念。要轉變對窮人的看法和態度，不能簡單地把窮人的貧窮歸結為個人原因，也不能把救助窮人單純地看作是增加政府和社會的負擔，而應看作是政府和社會的應盡之責，是保障公民基本生存權利的客觀需要。協調利益關係與緩解社會矛盾，是現代政府的重要職能。
我國憲法規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”這是弱勢群體有權利獲得社會支援與政府有責任制定有關保護弱勢群體社會政策的依據。我國長期以來習慣於將救助與慈善等同起來，提倡人道主義，這與我國傳統中儒家仁義學說、佛教的慈悲觀念和因果報應說以及民間的道教思想一脈相承，很容易推廣和被接受。但現代社會的社會救助作為一種社會制度，僅僅以人道主義作為思想理論基礎是遠遠不夠的，因為慈善雖然是一種善心、一種情操，卻無法持久，因為它不是經常的，也不是固定的，所以很難承擔起救苦救難的責任。現代的社會救助制度則應強調是一種固定的、經常性的國家責任和社會責任。
人道主義的救助完全出於憐憫心、同情心和慈悲心，但有一些侷限性：一是救助者需具有較高的道德修養，完全依靠其內在的道德、情感因素和主觀意願實施救助，不具有強制性，因而救助行為具有主觀性，財物的來源沒有保證，無法制度化和規範化。二是救助多為個人行為，缺乏有效、充足的財力保障，救助者即使願意提供救助，也要受到自身財力、能力的限制，無法持久、經常、固定地提供救助。三是即使救助者具有救助意願和救助能力，也會因主觀因素對被救助者進行選擇，無法保障遇到困難的人都得到救助，具有一定的隨意性。四是救助者與被救助者不平等，救助者沒有救助的義務，救助行為顯得高尚，而被救助者是被憐憫、可憐、同情和施捨的物件，得到恩惠，因而有可能使救助帶有一定條件。
現代社會救助是政府行為，是政府的一項義不容辭的社會責任，強調社會救助是每個公民的基本權利；只要是窮人，無論什麼原因，只要其收入低於貧困線，就有權利申請救助，或者說，個人需要時，接受社會救助是一種法定權利。建設面向和諧社會的社會救助體系，必須實現主導觀念從人道到人權的轉變，建立客觀、系統的現代救助制度，使流動人口的利益得到切實保障。
第二，要適應構建和諧社會的需要，完善救助管理制度，切實保障流動人口基本生活權益。在深入調查研究的基礎上，應適時進一步完善《救助管理辦法》，使之具有更強的操作性和指導性。擴大救助覆蓋面，將雖沒有流浪乞討行為，但因各種原因已經處於生活無著境地的流動人口都列入救助物件，積極予以救助；要儘快建立省際受助人員接送機制，逐步建立和完善人員接送的程式和規範，健全管理制度。
要大力發展慈善事業，建立救助管理工作的社會化參與機制；要鼓勵和支援民間組織、慈善團體、宗教組織和廣大市民通過義工服務、捐款捐物、告知引導和直接救助等多渠道、多形式參與救助工作。要呼籲全社會共同關心、關注、支援、參與救助事業，建立有效而又穩妥的社會化參與機制。
民政部門要從特殊困難群體的特殊需求出發，逐步探索全方位、多層次的救助方式，豐富救助內容，實施人性化的救助。除日常救助外，要針對不同型別受助人員的生理、心理、文化水平、個性特徵進行必要的物質幫助，特別是積極開展心理輔導、行為矯治、精神慰藉、法律援助等特殊救助，爭取逐步做到“分類救助，按需施救”。要進一步完善規章制度建設，逐步實現人性化、專業化、規範化、標準化管理。
另外，還應研究制定對無民事行為能力和限制民事行為能力的受助人員實施救助管理的具體政策規定。要針對流浪乞討人員中的智障人員、精神病患者這一特殊群體制定保護性、約束性的救助服務、治療管理等方面的工作程式、工作標準和工作措施，推動工作的規範化，體現社會的溫暖。同時要強調建立流動人口的危重病人救治機制，明確責任主體，制定工作程式，疏通經費渠道。
第三，以構建和諧社會為目標，逐步解決流動人口中的弱勢群體問題。從源頭上，各地必須切實負起責任，完善農村社會保障制度，加快農村社會救助制度建設，以保障貧困人口的最基本生活。同時，加大扶貧力度，通過各種途徑幫助、引導有一定勞動能力的貧困人口走上自食其力的道路。在城市，應當逐步給予符合相關條件的進城農民以市民待遇，建立統一的勞動力市場，降低他們在城市就業的門檻；而當他們失業或陷於生活無著時，納入城市社會救助制度的覆蓋範圍。在此基礎上，我國應進一步完善流動人口的基本生活、醫療、工傷、教育、養老保險等各方面的社會保障制度，實現各種制度的有效銜接，建立起公正、積極、高效的社會救助體系。
解決流動人口問題的最根本之道，則在於加快社會結構的轉型，實現工業化和城市化，從根本上解決“三農”問題，並在健全社會主義市場經濟體制的同時，通過完善基於公平和公正的社會政策，普及國民待遇原則，維護農民的合法權益，將貧富差距和城鄉差距控制在適度的範圍內。
註釋：
①“二元社會結構”是指以二元戶籍制度為核心，包括二元就業制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事業投入制度在內的一系列社會制度體系。