淺談水利工程農業供水定價與民生水利
摘要:通過分析引大入秦工程農業供水定價情況，研究了引大農業供水如何根據地區實際情況科學確定水價，使水資源得到充分、合理的開發利用，農民真正得到實惠，體現民生水利。同時闡述了價格機制與水資源優化配置和可持續利用的關係，使水利工程農業供水定價與地區經濟社會發展水平相適應，解決農業供水定價政策落實過程中的民生問題，促進區域經濟社會的發展。
關鍵詞:水利工程農業供水；成本定價分析；社會經濟評價；民生水利
1引言
引大入秦灌溉工程是將發源於青海省的大通河水自甘肅省武威市天祝縣天堂寺取水，東調至永登縣秦王川，至白銀市武川區、白銀區的跨流域供水工程，地跨甘青兩省六地市縣區，是甘肅省規模較大的跨流域自流灌溉工程。灌區每年設計引水量4.43億m3,總灌溉面積5.73萬hm2,可以解決秦王川地區36萬農民脫貧致富,年均農林牧業總產值可達3.84億元,工程自1994年投入執行以來發揮了良好的經濟和社會效益,促進了灌區社會經濟的發展, 不斷提高灌區群眾生活水平，穩步發展農村經濟，促進人與社會、經濟與生態的和諧發展，對改善灌區的氣候,建設蘭州新區起到了十分關鍵的作用。由於引大工程地處西北部乾旱半乾旱地區，在農業供水定價和民生水利方面具有一定的代表性，對促進區域經濟社會的全面協調可持續發展具有現實意義。本文主要從引大工程農業供水定價現況、成本測算分析、水資源綜合開發利用、價格機制與民生水利等幾方面進行論述。
引大灌區多年平均降雨量191 mm，多年平均蒸發量2 210 mm，區內沒有天然地表水，地下水埋藏深，且礦化度高，農田必須依靠工程調節來灌溉。引大工程通水前由於沒有有效水源，農業灌溉需求得不到滿足，農民對水商品意識淡薄，水資源合理利用率低。黨和政府修建引大水利工程就是用於解決農業灌溉和農村飲水問題，為地區的經濟發展和社會穩定發揮了重要作用，被當地老百姓譽為“幸福工程”。引大工程是國家“九五”期間重點建設專案，具有灌溉、農村人畜飲水、城市供水和生態保護等綜合效益，從發源於青海的大通河引水，該河多年平均徑流量21.90億m3。通過工程調節，平均每年可向灌區輸送水4.43億m3，受益區域有永登縣、皋蘭縣、白銀市景泰縣、武川區。它的建成投運，一方面提高了農業用水的灌溉保證率，擴大了灌溉面積，為地區農業經濟發展提供了保障，加快了農民脫貧致富的步伐；另一方面工程農業供水定價政策推動了地區農業供水管理的發展，縮小了供水管理與地區經濟社會發展水平的差距。引大灌區經過多年的改革與發展，目前農業供水定價體系已初具規模，農業供水平均水價為0.15元/m3，平均灌溉定額為470 m3/畝，每畝所需水費為70.50元。以小麥和玉米的平均產量來核算每畝平均收入，每畝年產小麥400 kg和玉米500 kg，按引大灌區2010年的市場綜合收購價小麥2元/kg、玉米1.80元/kg計，每畝年平均總收入為850元，由於該地區大部分單季種植，水費佔每畝平均收入的8.29%，而下游部分灌區間作套種，水費佔畝平均收入較低，水費成本均未超過畝產值的5%。總之都在農民的承受範圍之內，農業供水定價發展潛力較大。
經對引大工程形成的農業供水固定資產的分析測算，農業供水的完全成本水價為0.45元/m3，其成本由工程折舊費、大修費、執行管理費、貸款利息費構成。如果按此標準進行水價核算，水費將佔畝平均收入的24.87%，與當地農民的人均收入相比，所佔的比例偏高。鑑於引大灌區經濟社會發展情況和農民的實際收入情況，原甘肅省物價局在農業供水水價時充分考慮了農民的實際困難和承受能力，將不完全成本水價0.45元/m3分三步到位：第一步按不完全單方水成本執行農業供水水價0.10元/m3；第二步執行農業供水水價為0.15元/m3；第三步達到不完全單方水成本0.45元/m3。第一步不完全單方水成本水價從1995年開始執行，第二步從1998年執行，第三步至今仍未啟動，實際上少部分灌區仍在執行0.10元/m3的水價。水價的分階段實施和逐步調整到位，其目的就是使工程農業供水定價與地方的經濟社會發展水平相適應，水價測算充分考慮了改革的進度和農民承受的程度。
4水資源開發利用情況及發展前景
引大工程水資源相比較用水面積較為豐富，工程設計供水能力為4.43億m3，實際供水量為2億m3左右，目前總的灌溉面積為3.33萬hm2，其中，有效灌溉面積為2.67萬hm2，林地為0.67萬hm2。莊浪河沿線河灌區和井灌區灌溉面積有約0.53萬hm2，未用引大水灌溉。目前引大工程能有效引水佔設計流量的不足50%，按設計引水總量可灌溉面積5.73萬hm2，因此引大工程還灌溉保證率較高，灌溉保證率達到了90%以上，每年可保證的灌溉次數1～4次，糧食產量大幅度增長，經濟社會效益顯著。從引大工程的綜合效益情況來看，引大工程水資源的開發利用前景較好，尤其是節水灌溉技術挖掘潛力較大。目前的節水灌溉只進行了渠道襯砌防滲，低壓管道、普通的噴灌、微灌，真正高效的噴、微灌面積相當有限，幾乎沒有，絕大部分灌溉面積都是粗放式的灌溉農業。如果通過改善灌溉技術，能將農業灌溉用水定額進一步降低，還可節約用水，擴大灌溉面積，擴大供水範圍。為了適應灌區發展需要，必須使有限的水資源得到科學開發和充分利用，解決民生水利的基礎性問題。
5價格機制與民生水利
工程農業供水的發展，既受水資源、地形地質等自然條件的限制，也受經濟社會發展水平、資金投入力度、管理技術水平的影響，隨著引大灌區的進一步開發，特別是蘭州新區的建設步伐逐步加快，對引大工程農業供水的管理與發展水平提出更高的要求，與灌區國民經濟、社會發展水平也有不相適應的現象，這是引大灌區農村經濟發展和農民脫貧致富的制約因素之一，也是制約引大工程綜合供水效益進一步發揮和擴大的制約因素。因此，提高工程農業供水管理水平是當前引大管理和蘭州新區建設引起的社會比較關注和亟待解決的問題，它直接關係到水資源的優化配置和可持續利用，關係到水利工程的可持續執行，關係到水管單位的改革與發展，關係到蘭州新區，白銀、景泰、皋蘭等城市供水的重大政治問題。解決好價格機制問題又是供水管理的主要任務，一方面價格機制要體現水資源的稀缺程度，使水資源的開發利用可持續發展全面協調；另一方面水價槓桿要能調節市場的供求關係，保證引大工程的利益和工程安全執行，使農民自覺節約用水，從而降低生產成本。2000年國家財政部將水利工程水費正式轉為經營性收費，把工程供水價格納入國家巨集觀調控指導下的商品價格範疇進行管理，徹底解決了水利工程水費性質問題。從此，水價核算開始以價值為基礎，供水定價體系也初步反映了市場的供求關係，水價核定充分考慮了水管單位的經濟狀況和工程的執行維護需求。近些年來，供水定價體系改革已促使水管單位和地方政府、灌區群眾、用水戶增強了市場經濟意識，調動了其加強管理、加強經濟核算的積極性，促使了水管單位在體制、機制上轉型。同時供水定價體系的發展還全面推動了水管單位財務管理和會計核算制度改革，為合理調整水價提供了準確的會計成本核算資料，使工程農業供水水價更加科學合理，真正讓利於農民。但是，引大工程絕大部分供水工程都建設在偏遠山區，施工條件艱苦，執行管理環境較差，工程造價高，執行管理成本也相對較高，農民的實惠與農業供水水價存在一定的矛盾。主要體現在：一是農業供水水價按工程建設及管理的完全成本進行核算，水價往往偏高，再加上這些地區氣候乾燥，蒸發量大，土壤保墒性差，灌溉管理技術相對粗放、落後，導致灌溉定額較高，按此標準核定、繳納農業供水水費，容易超出農民的承受範圍，農民無法真正得到最大實惠。二是農業供水水價若不按工程建設及管理的完全成本進行核算，勢必造成工程因執行管理經費不足，導致工程長年失修，管理技術人員待遇較低，人才流失嚴重，管理水平滯後，執行管理困難，工程的可持續執行受到威脅。近幾年雖然引大管理局開始全面推行水管體制改革，省政府對公益性資產的執行費用進行了補償，但由於受地方經濟社會發展水平的影響，並沒有把由原來的經營性資產在執行管理過程中轉變成公益性資產的執行費用進行補償，造成工程管理鏈的脫節。因此，繼續在引大灌區對引大工程全面落實好農業供水定價政策，建立科學規範可持續的農業供水定價體系，對促進區域農業發展、農民增收有著深遠意義，也可有效促進引大工程供水結構的全面深入調整，充分提高引大工程為城市供水的保證率和範圍，逐步提高引大水資源的利用效益，發揮工程應有效益。
6結語
針對引大工程農業供水的性質和特點，按照市場經濟體制框架和供水管理的發展要求，深化農業供水定價體系改革，逐步建立以農業灌溉、城市供水和高效農業供水的多元化、多層次、多渠道的供水機制，逐步建立與地方經濟社會發展水平相適應的供水管理體制和執行機制，保證引大工程的良性執行。引大工程的供水定價體系的改革與發展必須嚴格遵循這一原則，充分考慮農民的承受能力，分階段、分步驟逐步到位，使工程農業供水定價體系與灌區經濟社會的發展水平相適應，逐步實現水資源優化配置和可持續利用的目標，真正解決民生水利的基礎性問題，同時保證蘭州新區，白銀、景泰、皋蘭等城市用水的需要。
關鍵詞:水利工程農業供水；成本定價分析；社會經濟評價；民生水利
1引言
引大入秦灌溉工程是將發源於青海省的大通河水自甘肅省武威市天祝縣天堂寺取水，東調至永登縣秦王川，至白銀市武川區、白銀區的跨流域供水工程，地跨甘青兩省六地市縣區，是甘肅省規模較大的跨流域自流灌溉工程。灌區每年設計引水量4.43億m3,總灌溉面積5.73萬hm2,可以解決秦王川地區36萬農民脫貧致富,年均農林牧業總產值可達3.84億元,工程自1994年投入執行以來發揮了良好的經濟和社會效益,促進了灌區社會經濟的發展, 不斷提高灌區群眾生活水平，穩步發展農村經濟，促進人與社會、經濟與生態的和諧發展，對改善灌區的氣候,建設蘭州新區起到了十分關鍵的作用。由於引大工程地處西北部乾旱半乾旱地區，在農業供水定價和民生水利方面具有一定的代表性，對促進區域經濟社會的全面協調可持續發展具有現實意義。本文主要從引大工程農業供水定價現況、成本測算分析、水資源綜合開發利用、價格機制與民生水利等幾方面進行論述。
引大灌區多年平均降雨量191 mm，多年平均蒸發量2 210 mm，區內沒有天然地表水，地下水埋藏深，且礦化度高，農田必須依靠工程調節來灌溉。引大工程通水前由於沒有有效水源，農業灌溉需求得不到滿足，農民對水商品意識淡薄，水資源合理利用率低。黨和政府修建引大水利工程就是用於解決農業灌溉和農村飲水問題，為地區的經濟發展和社會穩定發揮了重要作用，被當地老百姓譽為“幸福工程”。引大工程是國家“九五”期間重點建設專案，具有灌溉、農村人畜飲水、城市供水和生態保護等綜合效益，從發源於青海的大通河引水，該河多年平均徑流量21.90億m3。通過工程調節，平均每年可向灌區輸送水4.43億m3，受益區域有永登縣、皋蘭縣、白銀市景泰縣、武川區。它的建成投運，一方面提高了農業用水的灌溉保證率，擴大了灌溉面積，為地區農業經濟發展提供了保障，加快了農民脫貧致富的步伐；另一方面工程農業供水定價政策推動了地區農業供水管理的發展，縮小了供水管理與地區經濟社會發展水平的差距。引大灌區經過多年的改革與發展，目前農業供水定價體系已初具規模，農業供水平均水價為0.15元/m3，平均灌溉定額為470 m3/畝，每畝所需水費為70.50元。以小麥和玉米的平均產量來核算每畝平均收入，每畝年產小麥400 kg和玉米500 kg，按引大灌區2010年的市場綜合收購價小麥2元/kg、玉米1.80元/kg計，每畝年平均總收入為850元，由於該地區大部分單季種植，水費佔每畝平均收入的8.29%，而下游部分灌區間作套種，水費佔畝平均收入較低，水費成本均未超過畝產值的5%。總之都在農民的承受範圍之內，農業供水定價發展潛力較大。
經對引大工程形成的農業供水固定資產的分析測算，農業供水的完全成本水價為0.45元/m3，其成本由工程折舊費、大修費、執行管理費、貸款利息費構成。如果按此標準進行水價核算，水費將佔畝平均收入的24.87%，與當地農民的人均收入相比，所佔的比例偏高。鑑於引大灌區經濟社會發展情況和農民的實際收入情況，原甘肅省物價局在農業供水水價時充分考慮了農民的實際困難和承受能力，將不完全成本水價0.45元/m3分三步到位：第一步按不完全單方水成本執行農業供水水價0.10元/m3；第二步執行農業供水水價為0.15元/m3；第三步達到不完全單方水成本0.45元/m3。第一步不完全單方水成本水價從1995年開始執行，第二步從1998年執行，第三步至今仍未啟動，實際上少部分灌區仍在執行0.10元/m3的水價。水價的分階段實施和逐步調整到位，其目的就是使工程農業供水定價與地方的經濟社會發展水平相適應，水價測算充分考慮了改革的進度和農民承受的程度。
4水資源開發利用情況及發展前景
引大工程水資源相比較用水面積較為豐富，工程設計供水能力為4.43億m3，實際供水量為2億m3左右，目前總的灌溉面積為3.33萬hm2，其中，有效灌溉面積為2.67萬hm2，林地為0.67萬hm2。莊浪河沿線河灌區和井灌區灌溉面積有約0.53萬hm2，未用引大水灌溉。目前引大工程能有效引水佔設計流量的不足50%，按設計引水總量可灌溉面積5.73萬hm2，因此引大工程還灌溉保證率較高，灌溉保證率達到了90%以上，每年可保證的灌溉次數1～4次，糧食產量大幅度增長，經濟社會效益顯著。從引大工程的綜合效益情況來看，引大工程水資源的開發利用前景較好，尤其是節水灌溉技術挖掘潛力較大。目前的節水灌溉只進行了渠道襯砌防滲，低壓管道、普通的噴灌、微灌，真正高效的噴、微灌面積相當有限，幾乎沒有，絕大部分灌溉面積都是粗放式的灌溉農業。如果通過改善灌溉技術，能將農業灌溉用水定額進一步降低，還可節約用水，擴大灌溉面積，擴大供水範圍。為了適應灌區發展需要，必須使有限的水資源得到科學開發和充分利用，解決民生水利的基礎性問題。
5價格機制與民生水利
工程農業供水的發展，既受水資源、地形地質等自然條件的限制，也受經濟社會發展水平、資金投入力度、管理技術水平的影響，隨著引大灌區的進一步開發，特別是蘭州新區的建設步伐逐步加快，對引大工程農業供水的管理與發展水平提出更高的要求，與灌區國民經濟、社會發展水平也有不相適應的現象，這是引大灌區農村經濟發展和農民脫貧致富的制約因素之一，也是制約引大工程綜合供水效益進一步發揮和擴大的制約因素。因此，提高工程農業供水管理水平是當前引大管理和蘭州新區建設引起的社會比較關注和亟待解決的問題，它直接關係到水資源的優化配置和可持續利用，關係到水利工程的可持續執行，關係到水管單位的改革與發展，關係到蘭州新區，白銀、景泰、皋蘭等城市供水的重大政治問題。解決好價格機制問題又是供水管理的主要任務，一方面價格機制要體現水資源的稀缺程度，使水資源的開發利用可持續發展全面協調；另一方面水價槓桿要能調節市場的供求關係，保證引大工程的利益和工程安全執行，使農民自覺節約用水，從而降低生產成本。2000年國家財政部將水利工程水費正式轉為經營性收費，把工程供水價格納入國家巨集觀調控指導下的商品價格範疇進行管理，徹底解決了水利工程水費性質問題。從此，水價核算開始以價值為基礎，供水定價體系也初步反映了市場的供求關係，水價核定充分考慮了水管單位的經濟狀況和工程的執行維護需求。近些年來，供水定價體系改革已促使水管單位和地方政府、灌區群眾、用水戶增強了市場經濟意識，調動了其加強管理、加強經濟核算的積極性，促使了水管單位在體制、機制上轉型。同時供水定價體系的發展還全面推動了水管單位財務管理和會計核算制度改革，為合理調整水價提供了準確的會計成本核算資料，使工程農業供水水價更加科學合理，真正讓利於農民。但是，引大工程絕大部分供水工程都建設在偏遠山區，施工條件艱苦，執行管理環境較差，工程造價高，執行管理成本也相對較高，農民的實惠與農業供水水價存在一定的矛盾。主要體現在：一是農業供水水價按工程建設及管理的完全成本進行核算，水價往往偏高，再加上這些地區氣候乾燥，蒸發量大，土壤保墒性差，灌溉管理技術相對粗放、落後，導致灌溉定額較高，按此標準核定、繳納農業供水水費，容易超出農民的承受範圍，農民無法真正得到最大實惠。二是農業供水水價若不按工程建設及管理的完全成本進行核算，勢必造成工程因執行管理經費不足，導致工程長年失修，管理技術人員待遇較低，人才流失嚴重，管理水平滯後，執行管理困難，工程的可持續執行受到威脅。近幾年雖然引大管理局開始全面推行水管體制改革，省政府對公益性資產的執行費用進行了補償，但由於受地方經濟社會發展水平的影響，並沒有把由原來的經營性資產在執行管理過程中轉變成公益性資產的執行費用進行補償，造成工程管理鏈的脫節。因此，繼續在引大灌區對引大工程全面落實好農業供水定價政策，建立科學規範可持續的農業供水定價體系，對促進區域農業發展、農民增收有著深遠意義，也可有效促進引大工程供水結構的全面深入調整，充分提高引大工程為城市供水的保證率和範圍，逐步提高引大水資源的利用效益，發揮工程應有效益。
6結語
針對引大工程農業供水的性質和特點，按照市場經濟體制框架和供水管理的發展要求，深化農業供水定價體系改革，逐步建立以農業灌溉、城市供水和高效農業供水的多元化、多層次、多渠道的供水機制，逐步建立與地方經濟社會發展水平相適應的供水管理體制和執行機制，保證引大工程的良性執行。引大工程的供水定價體系的改革與發展必須嚴格遵循這一原則，充分考慮農民的承受能力，分階段、分步驟逐步到位，使工程農業供水定價體系與灌區經濟社會的發展水平相適應，逐步實現水資源優化配置和可持續利用的目標，真正解決民生水利的基礎性問題，同時保證蘭州新區，白銀、景泰、皋蘭等城市用水的需要。