淺談我國養老保險制度的改革

一、我國養老社會保險的制度變遷 
　　 
　　1、我國養老社會保險制度建立 
　　養老保險制度的建立和健全，是人類文明與社會進步的重要標誌和成果。1951年原政務院公佈的《中華人民共和國勞動保險條例》，標誌著我國企業職工養老保險制度的建立。但在之後的三十餘年裡，由於受到國家經濟體制等因素的制約，我國現收現付制的養老保險制度沒有什麼變化，直到1984年我國城市經濟體制改革壘面啟動。 
　　 
　　2、養老社會保險制度的初步改革 
　　1984年我國城市經濟休制改革全面啟動，在國營企業的市場化改革展開的過程中，傳統的養老社會保險制度的缺陷顯現出來。隨著企業更新職工隊伍，企業退休人員驟然增多，企業養老金負擔迅速增長，由於實質上的企業保險，企業之間負擔輕重不一的矛盾十分突出。傳統的養老社會保險制度在80年代首先開始進行了還原養老社會保險基本職能的養老社會統籌的工作，1986年國務院頒發的77號檔案，建立了市一級層次上的國有企業養老金的社會統籌機制。在社會統籌機制內，養老金資金由人口結構年輕的國有企業向人口結構老齡化的國有企業的轉移，實際上構成傳統養老社會保險制度的再保險機制。傳統養老社會保險制度在部分企業層面上的支付危機在這樣的社會統籌機制的設定上在一定時期內解決了。1990年，勞動部又開始進行養老社會保險養老金計發辦法改革的試點工作，提出養老社會保險基本養老金由兩部分構成：第一部分按職工退休時當地社會平均工資的一定比例計發；第二部分按職工本人繳費年限和指數化月平均繳費額計發。隨後，地方各級政府又建立了專職的社會保險管理機構，歸屬勞動部監管。1991年為擴大傳統養老社會保險的繳費基礎，國務院在《關於企業職工養老保險制度改革的決定》中要求國營企業的所有職工***包括固定工與合同工***都要以標準工資的3％為起徵點向該計劃繳費。《關於企業職工養老保險制度改革的決定》確立了我國養老社會保險由國家、企業、個人三個層次構成的基本模式，初步確定我國企業職工養老保險制度的基本框架：逐步建立國家基本養老保險、企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度。在這個多層次的養老社會保險體制中，基本養老保險是核心，由國家立法，在全國統一強制實施，適用於城鎮各類職工。第二個層次是單位依靠自己的經濟力量舉辦的，體現不同單位在經濟條件上的差別性的養老保障。第三個層次是職工個人儲蓄性養老保險，個人根據經濟能力和不同需求自願參加，國家在政策上給予適當引導，在儲蓄利率上給予相應的優惠。 

　　 
　　3、新型養老社會保險制度的構建 
　　1993年黨的十四屆三中全會《關於建立社會主義市場經濟若干問題的決定》將多層次的社會保障制度確立為我國社會主義市場經濟體系的基本支柱之一，並提出建立新型社會保障體系的基本原則。《決定》重要的貢獻是養老社會保險在社會統籌機制之外首次肯定了個人賬戶機制在改革方向上的地位與作用。首先，個人賬戶機制的導人從根本上改變了傳統年金計劃的執行機理。個人賬戶實際上是基金制的一個派生機制，所謂“統賬結合”，實際上就是社會統籌與基金制的結合。而實行完全積累的基金制的融資方式、授給資格與受益規則無疑又與傳統年金計劃大相徑庭。其次，個人賬戶以個人名義的完全積累性質，使其先天地具有了明確的個人財產指向，亦即屬於個人長期儲蓄的不容侵犯的公民產權地位。1995年3月，國務院釋出了《關於深化企業職工養老保險制度改革的通知》，進一步確定我國養老社會保險制度改革的目標，原則和主要任務。即到20世紀末，基本建立起適應社會主義市場經濟體制要求，適應城鎮各類企業職工和個體勞動者，資金來源多渠道、保障方式多層次、社會統籌與個人賬戶相結合、權利與義務相對應、管理服務社會化的養老保險體系。基本養老保險應逐步做到對各類企業和勞動者統一制度、統一標準、統一管理、統一調劑使用基金。《通知》首次提出要實行以社會統籌與個人賬戶相結合為原則的養老保險模式。並同時出臺了兩套實施方案，兩套方案在形式上都將企業的繳費劃分為社會統籌部分與個人賬戶部分，但兩者對社會統籌與個人賬戶在新制度中孰輕孰重的基本選擇傾向卻存在較大的分歧。1997年國務院針對前一段改革中出現的問題出臺了《關於建立統一的職工基本養老保險制度的決定》。《決定》確定的養老社會保險的統一制度的內容主要是：統一繳費比例；建立統一的個人賬戶；統一個人養老金計發辦法。

　4　新型養老社會保險制度的完善 
　　2000年，中央政府組織專門力量研究提出了完善養老社會保險制度的試點方案，並於2001年7月起在遼寧省進行試點，目前已將試點範圍擴大到吉林和黑龍江兩省。中央政府提出修改和完善養老社會保險制度，最直接的動因是拯救養老社會保險制度。從1998年起，中國養老社會保險制度面臨兩方面的巨大壓力：其一，養老基金收不抵支，養老金拖欠十分嚴重。其二，個人賬戶“有賬無錢”，是“空賬”，個人賬戶取捨問題再次引人關注。放棄它，“統賬結臺”的制度設計落空；保留它，需要財力支撐。在認真研究的基礎上，國務院制定了《關於完善城鎮社會保障體系試點方案》，核心內容包括兩個方面：調整和完善基本養老保險制度。堅持社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式，但對具體實施辦法加以改進和完善：一是縮小個人賬戶規模。企業繳費不再劃入個人養老賬戶，個人繳費比例一步到位提高到8％，並全部記人個人賬戶；二是個人賬戶實賬運營。社會統籌基金與個人賬戶基金實行分賬管理，後者由省級社會保險經辦機構統一管理，在一定時期內只能購買國債；三是提高基礎養老金水平。繳費超過15年的，每滿1年增加一定比例的基礎養老金，但最終控制在當地職工上年度平均工資的30％。 
　　 
　　二、對我國養老社會保險制度改革的述評 
　　 
　　我國在建立社會主義市場經濟的過程中，需要改革傳統的社會保障制度。與智利等國社會保險制度的轉換不同，我國社會保險制度改革面臨兩個基本任務：一個是配合社會主義市場經濟體制，建立社會化的社會保障制度，完成從企業***單位***保險向社會保險的制度轉換。這是不同於其他任何國家社會保障制度改革的一個重要特點。這個轉換不屬於現收現付模式或基金積累模式爭論的範疇。如果說過去是現收現付的，這個轉換也需要滿足日益擴大的現收現付的需要。第二個任務就是建立包括基金積累制在內的多支柱體制，以符合經濟發展與世界範圍的社會保障制度改革潮流。我國自20世紀90年代以來逐步實行的社會統籌與個人賬戶相結合的混合制度***部分積累制***，希望同時解決上面兩個任務，即“雙重”。 
　　我國養老社會保險制度歷經半個世紀的發展演變，伴隨著社會經濟發展積累了豐富的經驗。儘管改革開放以來在養老社會保險立法方面作過艱難的探索和努力，但我們至今仍未擺脫依靠階段性養老社會保險政策規定調控社會成員行為的局面。由於沒有養老社會保險法律作制度保障，國家、企業、公民三者之間的養老社會保險法律關係難以得到社會和政府部門廣泛的理性認同，甚至沒有受到養老社會保險利益合法享有者的自我尊重。養老社會保險政策不同時期的政策指向留下的不同政策臺階，人為地增大瞭解決不同時期不同社會群體成員不同屬性和矛盾的難度。國家統一的養老社會保險政策在研究解決全國普遍性問題的同時又製造出新的區域性政策矛盾。養老社會保險制度建設由於缺乏養老社會保險法律的導航面臨著偏離制度目標的風險。我國養老社會保險制度的改革，一定要建立統一領導、分級管理，以社會化管理為主的管理體制。社會主義市場經濟要求有可以自由流動的人才市場，這就決定了我國的養老社會保險制度必須是統一的，不能以行業或地區進行分割。