當前我國財政農業補貼中存在的問題及對策
關鍵詞：財政補貼，農業補貼，黃箱補貼，綠箱補貼
一、我國財政補貼支農政策的演變
財政對農業給予有效補貼，是當今世界許多國家，尤其是發達國家和地區普遍採取的旨在保護和發展農業的一項重要政策。所謂財政補貼支農，就是指政府利用財政補貼方式支援“三農”發展。我國財政對農業的補貼始於20世紀50年代末，最早以國營拖拉機站的“機耕定額虧損補貼”形式出現，之後逐漸擴充套件到農用生產資料的價格補貼、農業生產用電補貼、貸款貼息補貼等方面。財政補貼支農政策的制定實施受社會經濟發展階段、政治經濟制度、國家財力和不同時期農業農村發展目標任務影響，改革開放以來我國的財政補貼支農政策大體分為3個階段。第一階段***1978年～1994年***是現行財政補貼支農政策的形成時期。第二階段***1994 年～2002年***，財政補貼支農政策發展時期。財政補貼支農逐步增加，加大了對生態建設的支援，加大了對農村改革特別是農村稅費改革的支援。第三階段 ***2003年至今***是財政補貼支農政策的創新時期。除了已有的政策繼續執行並加大力度外，提出並開始實施公共財政覆蓋農村政策，新增教育、衛生、文化補貼支出主要用於農村，同時在基本建設投資包括國債資金方面加大了對農村公共基礎設施建設的投入；改變財政支農方式，對農民實行直接補貼；改革農業稅制。
從2004年起，國家財政調整糧食風險基金使用結構，對種糧農民實行直接補貼，並不斷加大對部分地區種糧農民的良種和購置農機補貼力度。財政部統計顯示，2006年全國糧食直補資金達到142億元，比2005年增加約10億元，其中13個糧食主產省***區***126.8億元，均佔本省***區***糧食風險基金的50%以上。良種補貼資金40.7億元、農機具購置補貼資金6億元，分別比2005增加2億元和3億元。
我國還將繼續加大農業生產資料綜合補貼力度。這一補貼制度是財政部去年以柴油配套調價為契機，綜合考慮柴油、化肥、農藥、農膜等農業生產資料價格變動因素，針對種糧農民農業生產資料增支而新增的綜合直補。2006年，中央財政共安排125億元對種糧農民柴油、化肥等農業生產資料增支實行綜合直補，使7.28億種糧農民直接受益。這是財政支援新農村建設的又一重要舉措，對減輕因柴油、化肥等農資價格變動對農民種糧收益的影響，穩定農民種糧收益，促進糧食生產，確保我國糧食安全，意義重大。
二、當前我國財政補貼支農存在的問題
我國財政補貼支農政策經過多年的演變、調整和發展，財政支援“三農”政策框架體系已經顯現。但是與其他國家和地區相比，當前我國財政補貼支農政策還存在以下問題：
1.財政補貼支農總量偏小，穩定增長機制尚未形成。與發達國家比，目前我國財政補貼支農水平不高，補貼總量根本達不到WTO《農業協定》中“黃箱補貼”允許的8.5%的水平，並且近幾年，財政用於“三農”的財政補貼數量雖不斷增加，但年度間不均衡，特別是一些地方財政補貼支農投入不足、城鄉財政資源配置不對稱的狀況沒有徹底改觀。按照WTO《農業協定》我國可利用的支農補貼分為以下幾方面：黃箱補貼，即對農產品價格提供直接支援的，必須承擔削減義務的補貼。根據WTO黃箱政策規定，我國今後每年對農業的綜合支援量不能超過 480億元人民幣，而現有補貼大約平均每年僅276億元人民幣，離480億元尚有很大的活動空間。另一方面即所謂的“綠箱補貼”，即對農產品價格不直接提供支援的，不必承擔削減義務的補貼。我國綠箱補貼量較多但結構不盡合理。如我國每年平均支出1514.2億元人民幣，主要對農業提供的“一般服務”補貼，達785.6億人民幣***95億美元***，佔“綠箱政策”補貼的52%；其次是糧食安全儲備補貼，約383.8億元***4***億美元***，佔25%；自然災害救濟、扶貧、農業生態環境建設支援等所佔比重較小，而對農民的直接收入支援、結構調整補貼等，尚未列入財政預算科目。
2.各地方補貼標準和辦法混亂。我國的補貼數額隨意性很大，省際間補貼標準差距過大。由於各省糧食風險基金包乾基數不同，以及核定包乾基數的因素與應補貼的糧食種植而積的差異，各省糧食補貼標準差距較大。例如，江蘇省補貼水平較高，水稻畝均補貼20元；山西省補貼水平較低，玉米畝均補貼5元。省際間人均糧食直接補貼金額也相差較大，四川省享受直補的農民人均補貼8元，遼寧省人均25.66元。我國各省補貼的依據也不一樣。如糧食直補依據的確定，按照補貼是否與當期糧食播種面積及價格掛鉤分為兩種情況：***1***不與當期播種面積和價格掛鉤，即不管市場上糧價的高低，不管當期是否種糧都按前幾期的計稅面積或者計稅常產給予農民補貼，這種補貼實質上就是固定補貼；***2***與當期實際播種面積掛鉤，即按農民實際種糧面積，向農民兌付糧食直接補貼。這種形式屬於與面積掛鉤而不與價格掛鉤的半掛鉤補貼。
3.管理體制執行不暢，補貼成本高。關於農業補貼的政策，主要涉及財政、農業、外經貿、糧食、民政和銀行等部門，因政出多門，協調困難，交易成本高，時滯長，加之部門本位主義、地方保護主義和尋租活動的影響，使得農業補貼中的“跑、冒、滴、漏”現象難以避免，從而降低了農業補貼的效率。另外，因中國農民數量龐大，在政府與農民之間缺乏一個有效的中介組織載體，許多針對農民的直接補貼政策，其執行成本都比較高。如糧食補貼中，山東省每畝補貼的工作成本為 1元。河北省在今年糧食直補工作中，縣、鄉、村三級共抽調2萬多人，每人用了近60個工作日。一般一個鄉鎮的直接支出費用為2萬～3萬元***不含人工***，直補工作成本約佔直補資金的10%。一些省糧食風險基金按季均衡撥付和分兩次發放直補款，既不方便農民，也增加了工作量和成本。另一方面，一些省按照當年實際播種面積進行補貼，在核實面積時需要三次張榜公佈核實，工作量很大。另外，有些地方實施良種補貼政策時，多數農戶已備足種子，給良種推廣帶來一定難度。
4.補貼方式及結構不盡合理。主要表現在：***1***對農業直接補貼政策目標的短期化。我國財政對農業的補貼長期存在著補貼政策目標短期化、補貼方式模糊等現象，影響了補貼效果的發揮。財政直接用於農業的補貼政策一般與當時中央和地方制定的農村經濟政策相掛鉤，成為政策的配套措施。但是，中央和地方制定的農村經濟政策是不斷變化的，財政的直接補貼政策也隨之發生變化。***2***補貼重點欠明確，某些方面補貼力度不夠強。就補貼領域而言，對農產品的補貼主要集中在糧棉產品，雖然已開始有選擇地補貼某些優質品種，但還不夠普及、穩定；對投入品的補貼幾乎涉及化肥、農藥、農膜和種子等農業生產資料的諸多方面，而且很少分地區和人群；對農業結構調整補貼的力度有限；農業產業化的龍頭企業同樣面臨金融支援乏力的難題，這些均反映出補貼重點不夠合理、明確。從補貼力度來看，在一般政府服務中，對農民培訓的支出比例很低，僅佔一般政府服務的2.1%，其中沒有或很少有補貼，導致農民的人力資本匱乏；農業技術推廣補貼力度不大，進展遲緩；市場營銷服務未明確給予補貼性支援，呈現短缺態勢；檢驗服務因補貼資金缺口大，比較落後，難以滿足加入WTO後農產品進出口及國內生產的需要。在國內糧食援助上，一方面補貼資金欠缺，另一方面糧食庫存積壓嚴重。***3***忽視對農業保險的補貼，農業保險業務出現全面萎縮，農業缺乏防災補損的支援。在近年來自然災害頻繁發生的情況下，農業危害程度不斷加重，農村經濟的發展受到影響，也給國家財政造成較大的壓力，不得不動用財政資金用於災後重建。***4***農業出口貿易補貼不足，以糧食為主的農產品過剩問題開始顯現，使財政、信貸和國有糧食購銷企業面臨較大難題。由於財政和銀行信貸在糧食等主要農產品補貼中佔用大量的資金，難以有充足資金用於補貼農產品的出口，使我國糧食等主要農產品的出口成本高，在國際市場上競爭力不強，出口量一直得不到有效放大。
三、完善我國財政農業補貼應遵循的原則
農業補貼制度在我國起步時間不長，經驗不多，效果雖顯著但不可自滿，還需加以完善。完善中應把握好以下幾條原則：
1.目標清晰。要解決三農問題，需要大量的資金支援，大家感到需“補”、需“貼”的地方很多，因此在執行目前出臺的少數農業補貼政策中，有意無意加入了過多的附著功能，使得補貼的目標混雜起來。同時實行直補辦法後，農民拿到錢之後，也不清楚或者並不在意政府補貼的具體政策意向，從而使補貼的政策威力打了“折扣”。所以，為了使補貼政策充分發揮出效力，從政策制定者這方面講，應注意使各項補貼政策的目標指向更加清晰，從政策推行者這方面講，應注意加大對農民群眾的宣傳力度，使補貼政策訊號能夠迅速準確地傳到千家萬戶。
2.受益直接。從事農業生產的農民應當是農業補貼的直接受益者，政府部門和其他中間環節在實施農業補貼過程中只能間接受益。但農民處在被支配的地位，基層實施國家補貼政策的“代理人”、“經營人”，總會有個別人自覺不自覺地“討”農民的“便宜”，他們在事實上是“反”補貼的力量，因為他們的行為在實質上損害著農業補貼。所以，完善農業補貼制度要加大監督機制的建設，使“跑、冒、滴、漏”降低到最低限度。
3.整合統一。世界上並不存在功能齊備的農業補貼，必須設計出各類不同功效的補貼制度，對農業農民實施全面完整的保護。在實施補貼中，應注意區分各類補貼各自不同的功能和效用，讓各類補貼配合使用，起到綜合效用，也起到放大各單項補貼功效的作用。現在各項補貼分散在不同的部門掌管，容易出現各唱各的調的現象。努力整合各類補貼使之產生“共振”，當是我們完善農業補貼制度的應有之義。
4.操作簡便。多年實踐證明，最可行的辦法不一定是“好”政策，而是簡便易行的政策。因為有些“好”政策實施成本過高，缺乏可操作性；有些“好”政策偏於複雜，不易為基層準確把握，基層往往會簡單化操作，使那些複雜的“好”政策產生出了“壞結果”。當然，很多簡便易行的政策，缺點肯定不少、漏洞在所難免，但我們應當注意到，簡便易行的好處是在執行中不容易走樣，容易取得政策效應最大化的效果。完善農業補貼政策，也必須朝“操作簡便”的方向努力。
四、財政對農業補貼的目標選擇
1.保障農民利益，提高農民的收益水平。財政對農業的補貼政策目標不是體現在地區、部門、企業利益上，而是體現在農民利益上。財政對農業的補貼就是通過財政的補貼資金讓農民直接或間接受益，不斷提高農民的收益水平，以調動農民生產積極性，促進農業穩定發展。
2.穩定農產品市場，保證糧食等特殊農產品購銷政策的暢通。結合糧食等主要農產品市場的特點，財政對農產品市場補貼的重點目標宜放在收購環節上。對這一環節的補貼，不是再對糧食企業的虧損補貼，而是對糧食的倉儲建設、保管費用、正常損耗的補貼。因為現行的國有糧食企業購銷資金實行封閉執行，並實現了糧食的順價銷售，不允許、也不可能會出現新的經營虧損。
3.提高農民增收能力。農民收入水平低是當前農民問題的關鍵，也是影響我國國民經濟增長的基本因素。但直接以撒胡椒式的給予方式提高農民收入是授之於魚，不能夠長久；又由於受我國的財政實力的不足和我國當前的經濟發展水平的限制，像歐美等國那樣的大量的財政補貼也是不現實的。如在美國種植棉花的農場主3.5萬美元的年均收入中，補貼約佔三分之一。逐步提高我國農民的自主增收能力是我國農業財政補貼的應有之義。
4.保護農業環境，改善農產品質量，促進農業可持續發展。財政補貼與農業可持續發展有著極其密切的關係。可以說，沒有農業生產的可持續發展，就沒有整個國民經濟的繁榮，也就不能促進其他行業的進一步發展。沒有農村生態的良好，全國生態就難以達到良好。
五、當前我國財政對農業補貼的改進措施
***一***改善農業補貼管理，保護農民利益
1.建立健全農業補貼的法規，使財政對農業的補貼成為一項長期和穩定的制度。我國財政對農業的補貼長期存在著補貼政策目標短期性、補貼方式模糊性、補貼物件和補貼數額的隨意性等，使補貼效果難以集中體現和發揮出來。為此，有必要建立健全一套完整的農業補貼法規，使之成為支援、保護和發展農業的一項制度。從法律上明確對農業的補貼數量，把對農業的支援納入法制管理的軌道。美國把支援農業的資金投入公眾化、固定化並寫入農業法中的做法對我國從法律法規上明確對農業的投資數量具有一定的借鑑意義。
2.建立農業補貼綜合管理體制。應強化農業部的職能，或成立一個專門負責農業補貼的部級單位或部級的監管部門，整合財政補貼資金，集中財力辦大事，集中、高效、協調財政農業補貼，解決目前農業補貼多頭管理，以及在使用中的“跑、冒、滴、漏”的問題。
3.成立全國農作物專業協會，保護農民的補貼利益。國外經驗表明，成立專業性農民協會有利於保護農民利益。適應加入世貿組織新形勢和國際農產品市場的激烈競爭，借鑑國際成功做法，建立小麥、大米、玉米、大豆等主要農作物的全國性農民專業協會，加強行業服務，規範交易行為，調解或仲裁有關貿易糾紛，充分發揮政府與企業間的橋樑紐帶作用，保護農業生產者和經營者利益。
***二***增加補貼額度。改進補貼方式
1.切實改變過去財政補貼過多直接投入生產建設領域的做法，探索建立“政府出資，市場運作”新型財政資金運作模式，加快將財政資金從一般競爭性領域退出來，史多地依法、依規採用補助、貼息、獎勵、保險、物資援助、風險補償、減免稅費、購買服務等政策工具和激勵措施，支援農村公共產品建設，把錢用到農民直接受益的專案上，提高財政資金使用效益。
2.通過財政補貼，建立對農業投入的激勵機制。通過貼息、擔保、政策優惠等方式，引導並刺激銀行信貸資金、外資、民資工商資本投入農業，提高農業投資的吸引力。同時對目前的財政補貼資金扶持物件、專案審批等方面的政策進行清理，減少社會資金投入農業體制性障礙，通過貼息、以獎代補、先建後補、規費減免等方式調動農村集體經濟組織和廣大農民的投資積極性，進一步明確凡是社會資金投入農業都可以平等享受財政資金的扶持，從而引導社會資金的廣泛投入，豐富財政支農資金的投入方式。
3.積極推行財政對農戶直接補貼公示制度。對補貼農戶的糧種補貼、農機具補貼、對種糧農戶直接補貼、農資綜合補貼等補貼資金進行全方位公示，發揮了廣大農民直接監督的作用，使老百姓真正得到了實惠。
4.改變對教育的補貼方式。如安徽省今年在農村及農村教育的財政體制上將明確三點：對面向農民的補助及支援，通過計算機存檔管理、銀行卡發放等方式，保證中間不會出現截流、挪用；改變對教育的補貼方式，變過去對教育部門和學校進行補助為直接對農民學生家長補助，建立一套規範的投入機制；深化農村稅費改革，建立起消化農村債務的長效機制，調查債務狀況、規模及成因，逐步幫助解決農村債務這一難題。
5.保護價政策和農民直接收入補貼同時應用。保護價政策和農民收入直接補貼並不是相悖的，按照WTO協議，我國的“黃箱政策”的實施餘地還很大。當然，保護價政策的實施要結合市場行情，當市場價低於保護價時，政府對不足的差價部分給予補貼；相反，則不予補貼。市場價由中央政府在糧食收穫季節結束後的一定時期內，根據主產區批發市場行情檢測結果予以公佈，保護價糧食可由多家有資質的大型糧食企業與農民簽訂產銷合同按市場價收購，保護價與市場價的差價部分政府按照不超過合同規定的實際銷售量給予補貼。由農民依據產銷合同和法定的銷售單據到農村信用社等金融網點、鄉財政所或稅務所領取現金。
***三***在補貼物件上實現從全面補貼向重點選擇的轉變
限於中國特殊的國情國力，在總體上不可能採用美國模式，在現階段期望大幅度增加農業補貼進而實行全面補貼是不現實的。理性合理的選擇是突出重點、順序推進，即把有限的財政資金補貼到關鍵區域和重點品種上，以強化其比較優勢和國際競爭力，進而提高農業生產效率，提升農民收入水平。
1.重視糧食等主要農產品的倉儲建設和出口補貼，緩解農產品的過剩問題。國家實行糧食按保護價敞開收購政策後，糧食等主要農產品產量穩定增加，而國家對糧食的消化和轉化又很有限，這就必然造成過剩局面。對過剩糧食的處理辦法目前只有兩種：擴大倉容，增加出口。擴大倉儲容量是當前解決糧食過剩的主要辦法。要建設容量為500億公斤的糧食儲備庫，依靠地方財政的力量是不現實的，只有依靠中央財政和農業發展銀行的力量。在擴大倉容的同時，增加對糧食等主要農產品出口的補貼是非常必要的，按烏拉圭回合農業協議的規定，至少在今後5年內也是可行的。增加出口，不僅能有效解決國內農產品過剩問題，而且有利於糧食等主要農產品的週轉，減輕倉儲壓力，減少保管費用和損失。目前，國內糧食倉儲的保管費用為每公斤每年0.11元，佔用資金5000多億元。如果將保管費用用於補貼出口，即使用兩年的保管費，即每公斤0.22元，也是合算的，能有效地減輕糧食過剩的壓力。
2.注重對農業保險業務虧損的補貼，強化農業保險防災補損職能，健全農業風險補償機制。農業保險政策性強，涉及面廣，風險大且難以控制，賠付率高，經營保險業務普遍存在虧損問題，以至許多商業保險企業限制開辦或不開辦農業保險業務。支援農業保險業務的全面開展，首先，需發揮政府的職能作用，借鑑國外成功經驗，由政府直接開辦或政府委託的保險機構開辦，經營虧損由財政補貼。這項補貼肯定比財政直接用於救災支出少得多。不僅能有效地分散風險，分攤風險損失，而且能極大地減輕財政的救災支出壓力。其次，鼓勵地方或農戶成立互助保險合作組織，建立農業保險專項風險基金，通過減免營業稅、所得稅等優惠辦法，扶持其發展。
3.重視農業生態補貼。改革糧食流通補貼制度，將一部分糧食流通補貼轉用於對糧農的直接補貼。逐步擴大退耕範圍，加大對退耕還林、還草、還水等投入，改善生態環境，所以退耕還林資金要大幅度增加。同時，中韓、中日、中越漁業協定實施後，我國漁民要撤出傳統作業區域，為了減少實施海洋專屬經濟區制度給地方帶來的不利影響，中央財政從2004年起設立專項資金，支援實施漁船報廢制度與漁民轉產轉業。要啟用農業結構調整補貼措施，按照農業規劃和資源條件，逐步按區域化、專業化來進行農業生產，對不適合當地優勢的應進行結構調整，如北方地區減少和停止水稻生產等，可給予結構調整補助。
4.重視對農村人才引進、培養的補貼。現階段的我國財政資金的農村教育補貼主要是對農村學生的補貼，是義務教育階段的補貼。下一步，財政資金補貼要對在農村工作的教育工作者T資進行補貼，充分調動農村教育者的工作積極性，教師和學生的互動才能培養出人才；此外，對在農村工作或願意到農村工作的農業科技人員也要進行工資補貼，使其工資待遇不低於在城市工作，鼓勵農業大學畢業的科技人員到基層展示才華；最後財政補貼還要鼓勵在農村建立農業科技職業學院，把農民的大學建在家門口，培養適用的人才。當然，這一政策的實施並不妨礙農村勞動力到城市打工，城市需要的人才不一定必須是高科技人才，農村也不是隻需要簡單勞動力，應逐步在農村和城市之間要建立大進大出的人才流動機制，統一城鄉勞動力市場。