淺析我國註冊會計師行業監管存在的問題及對策

我國註冊會計師行業是社會主義市場經濟建設中的重要組成部分，在對外開放、政府轉變職能、促進企業轉換經營機制、國有企業的改革與發展、財稅改革和維護經濟秩序以及證券市場方面發揮著不可替代的作用。近年來，我國的註冊會計師行業在發展中也暴露了很多問題，特別是證券市場上接二連三出現的審計失敗，如東方鍋爐、銀廣廈、麥科特等事件使國內註冊會計師行業面臨前所未有的信任危機。筆者認為這些事件的發生與行業監管不力有很大的關係。　　

　　一、當前我國註冊會計師行業監管存在的主要問題 　　

　　（一）註冊會計師協會自律監管缺位，協會內部運作受制於財政部門

　　根據《註冊會計師法》的規定，註冊會計師協會是由註冊會計師組成的社會團體並依法取得社會團體法人資格。但目前的中國註冊會計師協會是一個半官方組織，而非民間自律性組織。首先，1995年中國註冊會計師協會和中國註冊審計師協會實現行業聯合的通知中明確規定，聯合後的中國註冊會計師協會領導人的選任，由財政部、審計署推薦，而不是會員代表大會選舉產生；其次，聯合後的中國註冊會計師協會常設辦事機構設在財政部，行政管理、黨團關係、經費供給均掛靠財政部；再次，中國註冊會計師協會祕書處的機構設定和人員編制須報財政部和國家人事部編制委員會批准。各地方財政部門對地方協會的管理也基本沿襲財政部對中注協的管理方式。2002年11月，財政部決定將原委託中國註冊會計師協會行使的行政管理職能予以收回，註冊會計師協會只履行行業自律服務職能。但是財政部門將注協作為下屬機構的管理方式並未改變，注協的行政色彩並未完全消失，協會內部實行行政化的運作模式，協會工作人員的招聘錄用、工資待遇也仍然要由財政部門決定。注協的模糊身份影響了注協作用的發揮，也使我國註冊會計師行業的監管體制不順，從而影響監管效力。

　　另外，中央與地方註冊會計師協會的關係有待進一步理順。根據《註冊會計師法》和目前《中注協章程》中關於建立省級註冊會計師協會的規定，地方協會是受中注協的領導，但是，省級協會的監管工作屬於省級財政部門的許可權範圍。從表面上看，省級註冊會計師協會承擔著對註冊會計師進行日常執業監管的工作，而實際上，各省、自治區、市的財政部門往往把省級註冊會計師協會當作下屬的一個事業單位，註冊會計師協會也就成為了一個集行政管理和行業自律於一身的管理機構，注協更多的是執行政府主管部門的行政命令，而易忽視會員的真正需要。 　　

　　（二）政府監管部門眾多、職責不清導致監管重複

　　根據目前我國有關法律、法規、部門規章的規定，財政部、審計署、證監會等部門都具有對註冊會計師行業的行政管理權，注協具有自律管理權。如此眾多的監管機構，本應有很高的監管效力。但是由於監管部門之間職責許可權不清楚，權力重複設定；監管部門之間缺少正式的配合與協調機制，各個部門規章互相沖突，各自為政，各部門的監管並沒有形成監管合力。相反在監督檢查中，屢屢出現重複檢查，各個部門檢查要求不一致甚至相互矛盾的情況，使事務所無所適從，給事務所帶來了沉重的負擔，造成了社會資源的極大浪費。中注協在對 2005年事務所執業質量檢查的回顧與總結中指出，多頭監管、重複檢查仍然是影響事務所發展的主要外部因素之一。 　　

　　（三）監管隊伍力量薄弱，手段、方法存在問題導致監管效率低下

　　截至2005年底，我國共有事務所5300多家，執業註冊會計師6.9萬餘人。然而中注協履行監管職能的監管部僅為9人，各省、市地方注協的監管人員則更少，“多則4人，少則1人”。目前，註冊會計師行業監管人員的數量不夠，年齡結構不合理；監管人員的素質不高，監管工作人員中取得註冊會計師資格，具有事務所工作經驗的很少，檢查經驗不足，不能及時準確地形成檢查結論，影響了檢查工作的效果，在客觀上制約了監管工作效率的提高。

　　我國對註冊會計師行業的監管還主要是事後的懲罰性監管，對事前的預防性監管重視不夠，預防性監管制度沒有發揮應有的作用。只注重執業質量檢查，對註冊會計師執業質量有重要影響的註冊會計師資格取得及後續教育的監管重視不夠，把關不嚴、流於形式。

二、解決當前我國註冊會計師行業監管問題的對策 　　

 

　　（一）確立中注協的獨立地位

　　中注協的地位和身份問題是困擾我國註冊會計師行業監管的一個癥結所在。如何將中注協建立成一個完全獨立的自律組織，是首先要解決的問題。針對現實狀況，筆者認為應採取如下措施：為保證中注協的合法性，設立時可以由政府有關部門批准，但與政府部門間不存在直接的領導與被領導關係，財政部為註冊會計師行業監督機構而並非管理機構。中注協將在以下方面擁有自主權：在無需報告和批准的情況下，決定管理理事會或委員會成員的任命方法；確定會員會費和其它收費標準以滿足預算需要；僱傭員工，確定薪酬標準以吸引和留住人才。中注協應以她自己認為合適的方式運轉，以履行其行業管理責任，並保持和發展其財務和組織能力。

　　財政部門可以採取對協會制定的章程、行業自律懲戒辦法、執業準則、規則等進行備案或審批，選派代表參加協會的理事會、會員大會，定期或不定期聽取協會工作報告、監督財務收支的使用等方式對注協進行監督管理。 　　

　　（二）明確中注協與各地方注協的關係

　　由於我國註冊會計師執業證書在全國範圍內有效，所以建立一套在全國性機構指導和監督管理下的、由地方機構分別執行的、通用的自律管理體制是非常重要的。這樣有利於保證各地註冊會計師提供的服務的一致性。因此，改變現有中注協與地方注協、地方注協與地方政府的關係也是十分必要的。應當建立統一的、全國性的協會，即“中國註冊會計師協會”，各省、自治區、直轄市現有的地方註冊會計師協會均改編為中注協的地方分會，各分會依照法律和中注協章程的規定，代表中注協行使在各地的行業自律管理權。各地方註冊會計師協會是中注協的分支機構，直接歸中注協領導，與地方政府沒有直接的領導與被領導關係。地方註冊會計師協會的領導由中注協委派，經費由中注協統一撥付，會員會費由地方注協代收後交中注協統一管理，這樣就可以理順中注協與各地方註冊會計師協會之間的關係，避免地方注協受當地政府的牽制。 　　

　　（三）明確財政部、中注協、政府監管部門職責劃分

　　財政部為註冊會計師行業的主要監管機構。在財政部內部成立一個專門負責註冊會計師行業管理的部門，該部門下設若干職能部門和專業委員會，將分散於財政部會計司、監督檢查局、條法司等部門的相關職責收歸該部門管理。這種方式便於集中人力、物力，進行資訊整合、資源整合；便於與證監會、中注協等其他監管主體進行協調、溝通。

　　對於事務所執業質量的日常檢查，由注協牽頭負責。每年在擬定檢查計劃時，省級注協應主動與財政廳（局）、審計部門等溝通協調，共同確定檢查事務所名單。由於注協無權將檢查業務延伸至企業，因此必要時，政府也可派員參加組成聯合檢查組，使檢查能夠深入企業調查取證，以提高檢查效率和準確性。財政部也可採取對經注協檢查的事務所進行抽查的方式來監督注協的檢查質量。對於違規事務所和註冊會計師的處罰，注協應進行自律懲戒，對於達到行政處罰程度的還要報財政部門處理。

　　財政部對事務所執業質量的監管應實施重點檢查，例外監管。例外監管的範圍就是那些客戶出現重大問題、有重要線索、有重大前科的事務所。

　　為消除行政權力的重複配置，提高行政權的配置效率，應效仿律師行業的做法，取消工商部門對註冊會計師行業的行政管理權。

　　證監會、審計署等政府監管部門不應對事務所進行日常監督檢查，只在對其所轄企業進行檢查時，發現事務所的審計報告未能揭示企業存在的問題時，可延伸對相關事務所及註冊會計師的有關業務進行檢查。

　　財政部、中注協、證監會等監管主體之間應加強溝通協調，建立協作機制。以召開聯席會議、建立網上資訊通道等形式，協調檢查計劃，通報檢查結果，實現資源共享，提高監管效率。 　　

　　（四）提高監管人員素質，改進監管手段和方法

　　1.政府監管部門和注協應建立一套嚴格的監管人員選拔制度。監管人員原則上應通過考試選拔，必須具有與註冊會計師相當的知識水平，並有一定年限的相關工作經驗，且品行端正、誠信守法。監管部門應該對監管工作人員進行後續培訓，使其不斷學習和更新知識結構，提高專業技能和素質以適應形勢的發展；應建立激勵約束機制，爭取在待遇、住房、醫療保險、養老保險等問題上有所突破，以吸引和留住人才。

　　2.為了有效地改變業務監管工作的不利局面，應利用和發揮好業務報備的“探雷器”作用，實行跟蹤檢查。目前業務報備方面，注協已著手做了不少工作，但有些工作還可以繼續完善，具體體現在：靈活設定業務報備的時間，事務所可在完成業務時就進行報備，以便適時跟蹤，及時發現和解決問題。對於報備的程式，建議在事務所接受業務簽訂業務約定書時，對基本情況（包括應收審計費等）進行初次報備，以便在事前起到監督的作用，而在做完審計業務時對審計結果進行二次報備，這樣可以起到事後檢查的作用。對於報備表表格建議設計成資料庫的形式，以便通過資料庫進行查詢比較；增加說明性的欄目，以提醒報備閱讀者及後任註冊會計師審計時需要注意的事項。

　　3.發揮好談話提醒制度的作用。目前注協的談話提醒制度主要是針對會計師事務所和註冊會計師有涉嫌違法、違規等行為時通過談話提醒的方式予以警示，發現線索，然後進行處理。而筆者認為應進一步擴大談話提醒制度的範圍，把它作為一項事前的防範性日常管理制度，而不是事後的調查制度。如可以將談話制度分為定期和不定期兩種形式，定期談話形式可以根據事務所的規模和業務性質規定在一年內的談話次數和時間，談話內容應包括事務所的日常事務管理、業務管理、質量控制、人員思想動態等各個方面，幫助事務所和註冊會計師樹立正確的執業理念、把握行業動態、發現潛在問題，防患於未然；不定期談話形式則可以根據需要隨時進行，如在與本行業相關的國家法律法規發生重大變化時，通過談話瞭解事務所和註冊會計師對新規定的理解和採取的應對措施，以確定是否需要提供必要的幫助和指導。

　　4.開發業務監管軟體、改進後續教育培訓工作。開發業務監管軟體是業務監管的一項十分重要的基礎設施建設。目前，應儘快開發全國通用的監管軟體，可以節約各地自行開發的成本，形成全國的業務監管網路。建議財政部門和注協對資訊系統實行資源共享，不再重複建立相應的制度和系統，既降低監管成本，也減輕註冊會計師和事務所的雙重報送負擔。職業後續教育準則的制定及實施是注協實施行業自律的一項重要職責，為鞏固和擴大後續教育，筆者認為注協應採取如下措施：首先應完善後續教育的制度建設，制定職業後續發展實施情況報備（個人和事務所）的具體要求；制定針對課程提供者和學習者的要求；為每一位個人會員建立職業後續發展的主要資訊庫；與業務監管結合，確保對職業後續發展要求成為事務所監督的一部分。其次應根據註冊會計師行業的特點，積極拓展後續教育的手段和方法，大力發展網路遠端教育等方式，擴大受教育面、降低教育成本。　　

　　[參考文獻]

　　[1] 《註冊會計師行業監管：國際視角》編寫組，《註冊會計師行業監管：國際視角》.中國財政經濟出版社，2004年4月.

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　　[4] 黃世忠，杜興強，張勝芳.《市場 政府與會計監管》.會計研究，2002年第12期.