我國農村基礎設施投資機制的重構

內容摘要：當前我國農村基礎設施供給不足的問題十分突出，在很大程度上制約建設新農村的步伐，並影響農民實際生活水平的提高。要改變這一狀況，必須建立和完善農村基礎設施的有效投資機制。本文在分析我國農村基礎設施投資存在問題的基礎上，提出了重構投資機制的對策建議。

　　關鍵詞：農村,基礎設施,投資機制

　　農村基礎設施是指為農村經濟社會發展和農民生活提供較長時期服務的設施。根據其所提供的服務功能的不同，包括生產服務設施、生活服務設施和兼有生產與生活服務功能的設施等。總的來看，目前我國農村基礎設施的供給與城市相比、與農民的需要相比，還存在著相當大的差距，亟需通過進一步完善投資機制來儘快扭轉這一局面。

　　我國農村基礎設施投資存在的主要問題

　　財政投資總量不足，投資結構不合理。農村基礎設施大多屬於公共品，這決定了政府的基本投資主體地位。但據資料顯示，改革開放以來，國家財政對農業基建投資數額始終偏低，尤其是20世紀90年代中期以來，財政農業基本建設支出佔財政農業支出的比重大多數年份在20%～30%。***王永蓮，2005***。而從投資的結構看，仍偏重於大江大河的治理，直接用於改善農業生產條件和農民生活條件的基礎設施的投資比例偏小。而大型水利工程和生態建設是城鄉共享的基礎設施，這種投資當然重要，但並非完全由農民受益，不是純粹的農村基礎設施投入。加之地方政府***尤其是縣鄉政府***財政困難、缺乏投資能力，這又客觀上加劇了農村基礎設施投資結構的失調。

　　投資主體單一，且存在職責錯位問題。農村基礎設施雖大多是公共品，但其中相當一部分屬於準公共品。根據公共品理論，這時政府作為唯一投資主體反而不利於投資效率的提高。吸引社會投資加入，既可彌補政府投資的不足，又有利於提高投資效率。然而，我國大部分地區的農村集體經濟多已沒有能力進行農村基礎設施的投資，即使投資，也是採取向農民集資和收費的形式，而這又極易產生加重農民負擔的“三亂”問題。至於農民個人投資，一是進入20世紀90年代後，農民增收緩慢，閒置資金較少，收入主要用於個人日常消費或購置家庭固定資產，整體上缺乏投資能力；二是在農民整體收入不高的狀況下，有一部分先富裕起來的農民具有投資實力，但由於國家缺乏明確的鼓勵農村基礎設施投資的政策或法律，造成農村基礎設施的產權不明晰，難以保證按“誰投資、誰受益”的原則來運作，進而影響了這部分農民投資的積極性。從民間投資來看，由於農村基礎設施投資具有風險大、投資期長、回報率低等特點，再加之缺乏足夠的政策、法律支援，決定了利益導向的民間資本一般不願意向農村基礎設施投入。因此，政府事實上成為幾乎是唯一的農村基礎設施投資主體。

　　投資資金使用分散、投資專案交叉重複現象突出，降低了整體投資效益。由於我國仍處於經濟轉軌時期，現行的投資政策深受計劃經濟的影響，支農資金 ***包括投資***分屬多個政府部門管理，各部門對政策的理解、執行和資金使用要求各不相同，政策之間亦缺乏有機的協調。目前最突出的是發改委、科技部門、財政部門和農口各部門之間，以及各部門內部機構之間，分配管理的資金在分配上還沒有形成一個有效的協調機制。資金的多頭管理一方面造成重複投資，另一方面加大了管理成本，從而造成資金的浪費。

　　重構我國農村基礎設施投資機制的對策建議

　　建設社會主義新農村，實現城鄉協調發展，要求基礎設施投資的重點逐步轉向農村，轉向與農民生產生活更直接相關的基礎設施上來。為此，一是要加大農村基礎設施投資規模，二是要進一步優化農村基礎設施投資結構。而現有投資機制肯定是無法承載這一重任的，必須重新構建農村基礎設施投資機制。

創新農村基礎設施政府投資體制，通過重新合理劃分投資職責，強化地方政府的投資主體地位。之所以要強化地方政府，尤其是基層政府的投資主體地位，是因為基層政府在提供與農民生產和生活直接相關的基礎設施方面有著天然的優勢，可以更容易地作出正確的決策並節省管理成本。但由現行分稅制及農村稅費改革後形成的財力分配格局所決定，基層政府並無足夠的財力履行這一職責。對此，一個直接的解決辦法就是根本改革和調整現行財政體制，重新劃分財力。但這在短期內肯定難以做到。筆者認為，近期解決此問題的思路有兩個：對現行中央財政的轉移支付制度進行微調，將上級政府投資權下放節省的資金和一部分現行體制的專項轉移支付資金，用於增加對地方的一般財力性轉移支付，以此作為地方政府履行投資職責的一部分財力；開闢新的資金來源渠道。目前，土地出讓收入在地方政府可用財力中佔相當大的比例。有些縣、市土地出讓金收入已經佔到財政收入的35%左右。將土地出讓金的一部分用於農村基礎設施建設，符合國家“三農”政策方向，是既合情又合理的一種選擇。

　　拓寬融資渠道，實現政府主導下的農村基礎設施投資主體多元化。解決農村基礎設施短缺問題，需要巨大的資金投入，僅靠政府投入肯定是不夠的。實際上許多農村基礎設施不具有排他性特徵，使其引入社會資金在技術條件上成為可能。可供選擇的融資方式有： BOT融資方式，即建設—經營—轉讓融資方式； PPP融資方式，即私人建設—政府租賃—私人經營的方式；發行專案建設債券融資方式；發行彩票融資方式。

　　要拓寬融資渠道，吸引社會資金投入，必須完善現有相關政策法規。首先要改變民間資本投資領域的限制，除關係國計民生的非營利性農村基礎設施外，其餘方面允許民間資本進入，掃除相關制度障礙。其次，由於大部分農村基礎設施投資盈利水平較低，且具有一定公益性質，為增強其投資吸引力，政府可對投資者實行一定的政策優惠。

　　整合各級政府和政府各部門農村基礎設施投資資金，形成分工明確、相互制約、管理規範、運轉有序的投資資金使用管理機制，提高投資資金使用效益。可考慮將農業基建投資、農業綜合開發、水利建設基金、農村小型公益設施、農村基礎教育、農村醫療衛生、農村文化體育等方面的用於農村基礎設施投資的資金整合在一起，建立農村基礎設施支出二級預算科目，再按有關支出專案受益範圍的大小，分別劃歸各級政府預算。各級政府的發改委和財政部門分管規劃和預算，專案的立項審批、組織實施等事宜則劃歸其他相關職能部門。綜合經濟管理部門不再具體分配投資資金和審批投資專案。

　　通過多樣化的政府投入，充分發揮政府投資的導向和帶動作用。對於具有準公共品和私人品性質的農村基礎設施投資領域，政府除了政策導向和一部分有選擇的重點投資外，還可以運用專項財政補貼、財政貼息、以獎代補***撥***等投入形式引導社會資本投資。

　　按“工業反哺農業、城市支援農村”的基本思路，延伸政府對農村基礎設施投資的範圍和領域。農村基礎設施還有一部分屬於私人品。按市場經濟理論，私人品通常不屬政府投資範圍。但由於我國長期以來城鄉二元結構造成的收入差距，靠農村和農民自身，現在顯然無足夠投資能力。再考慮到我國過去長期的“以農補工”政策及農民和農村對工業化做出的巨大犧牲，從補償的角度，將政府對農村基礎設施的投資延伸到一部分私人品領域，是義不容辭的責任。而且，隨著我國經濟的發展，政府也具有了這樣的財政實力，通過政府在某些私人品領域的有選擇重點投入，可以使農民的生產生活條件有迅速和實質性的改善。

　　參考文獻：

　　1.孫開，田雷.農村基礎設施建設與財政投入研究.經濟研究參考，2005
　　2.鄭新立.關於建設社會主義新農村的幾個問題.農業經濟問題，2006